我国财政转移支付法律制度的实践与

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内容摘 要 ：财政转移支付法律制度的建立和完善对于促进基本公共服务均等化、缩小区域发展不平衡、维护边疆稳定以及构建和谐社会具有重要意义.基于此,本文首先介绍了我国财政转移支付法律制度立法现状及存在问题,然后从制度构建层面提出构建的基本原则与完善措施.

关 键 词 ：财政转移支付制度 法理基础 基本原则

我国财政转移支付立法现状及存在问题

(一)立法现状

我国的财政转移支付制度是在1994年开始的分税制改革基础上建立起来的,1995年财政部颁发了旨在实现地区收支平衡的《过渡期转移支付办法》,这是我国第一部以财政转移支付为内容的专门立法,其在提高我国转移支付的透明度和规范化等方面发挥了积极作用.但由于分配并未触及地方既得利益,因此其解决地方财政发展不均衡的效能有限.2002-2003年财政部又分别出台《2002年一般性转移支付办法》和《2003年一般性转移支付办法》,再加上2006年针对特定地区的《边境地区专项转移支付资金管理办法》和《革命老区专项转移支付资金管理办法》,我国初步形成了以税收返还、专项补助、体制上缴和补助为主要内容的财政转移支付体系.

(二)存在问题

2005年《过渡期财政转移支付办法》废止,目前我国财政转移支付制度是以1994年《中华人民共和国预算法》和2001年国务院的《所得税收入分享改革方案》为法律基础建立起来的,这两部规范性文件都不是针对财政转移支付的专门立法,财政转移支付制度还未实现法制化,主要问题表现在以下几个方面：

1.法律位阶较低.我国目前财政转移支付制度的法律依据主要是财政部和地方政府制定的行政规章,立法层次较低,缺乏高度的统一性和权威性,且稳定性较差,立法的性和科学性难以得到保证.而纵观发达国家的财政转移支付制度,其突出的共同点就是制定了较高层次的法律作为依据.

2.实体性法律制度存在不足.首先,各级政府事权、财权划分不明确.财权与事权的不对称直接导致了财政转移支付的盲目性,资金拨付和使用不规范、不透明,在实践中导致产生“跑部钱进”的不正之风.其次,转移支付形式不合理.一般性财政转移支付所占比重很小,而税收返还、专项补助等非均等化财政转移支付所占比重较大,从而难以达到通过转移支付缩小区域差距、实现各地提供公共产品和服务能力均等化的目标.最后,转移支付标准不科学.目前,我国仍然坚持“存量不动,增量调节”的支付原则,并在此基础上采取“基数法”而非国际通行的“因素法”计算财政转移支付的资金数额,这势必会造成财政转移支付的盲目性和随意性,进而影响公正和效率.

3.程序性法律制度缺失.由于没有进行统一立法,财政转移支付的各个环节,包括从决策、审批,到支付、监督程序,整个过程缺乏公开性和透明度,容易滋生腐败.此外,司法救济程序不健全,使财政转移支付领域的违法行为往往以“内部处理”方式解决,缺乏责任认同和处罚的明确依据.

我国财政转移支付法律制度构建的法理基础

国家财政行为的规范制度构建,必须以科学的法学理论为指导.财政转移支付法律制度是经济法的重要组成部分,除具备法的公平、正义、以人为本等基本价值取向外,还应当体现平衡协调、宏观调控（即适当干预）理念.

(一)公平、正义、以人为本理念

公平、正义是法的基本价值取向,国家运用法律手段适度调节经济财政生活时应当遵循人文精神,坚持以人为本,以保护社会公共利益和公民合法权益为出发点和落脚点,最终实现实质公平.财政转移支付法律制度的建设就应当从社会公平、正义出发,通过政府财力转移,对经济落后区域进行扶植,提高这些地区的公共服务水平和自我发展能力,使不同地区的人都能享受基本的均衡待遇,从而实现社会整体利益和公民个人利益的统一.

(二)平衡协调理念

经济法的宗旨是“通过对经济运行的协调来不断地解决个体营利性和社会公益性的矛盾,兼顾效率与公平,从而促进经济的稳定增长,保障社会公共利益和基本人权,进而促进经济与社会的良性运行和协调发展”.财政转移支付法律制度基于经济法平衡协调的重要理念,通过建立法治化、规范化的财政转移支付方式和内容,实现与地方政府事权、财权纵向配置的平衡及地方政府之间横向财政能力的相对平衡,为各地区经济的协调发展创造物质条件和资金保障,逐步缩小区域经济差距,促进社会和谐发展和整体进步.

(三)宏观调控和适度干预理念

市场经济的良性运行,首先应当尊重价值规律进行自发调节.但为了克服市场的盲目性,世界各国大多同时用“有形之手”进行宏观经济调控,我国也不例外.政府可以根据经济社会发展需要,通过依法增加或减少财政转移支付,来影响某地区或产业的发展速度. 科学规范的财政转移支付法律制度应体现国家的宏观调控意图,通过控制财政支出水平,影响社会供给和需求,引导社会经济的良性运行.

财政转移支付制度具有强有力的法学理论支撑,我国的财政转移支付法律制度在基本原则和具体内容上都应当以上述理论为指导,同时借鉴国外先进的立法经验,构建科学合理的财政转移支付法律规范,缩小我国财政纵向与横向差距,推动各地区均衡协调发展.

我国财政转移支付法律制度构建的基本原则

(一)公平优先、兼顾效率原则

我国幅员辽阔,自然条件和经济传统等因素使区域发展差距较大,城乡之间的贫富差距明显.1979-2004年,东部地区GDP占全国经济总量的比重由52.9%提高到60.5%,成为支撑国民经济的重心区,而中西部地区所占比重相应下降；20世纪80年代城乡居民收入差距是1.8:1,2003年达到3.2:1,1998年的基尼系数是0.34,2010年超过0.5,已跨入收入差距悬殊行列.因此,国家必须采取措施对经济落后地区进行帮扶,提高其发展能力和服务水平,而财政转移支付就是缩小地区差距、实现社会公平的有效措施.所以,世界各国在进行财政转移支付立法过程中,无不将公平价值—享有均等的公共产品和服务作为基本目标.