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摘 要 ：文章立足于公共受托责任、善治政府的建立以及新公共管理理论,分析了我国地方政府性债务风险的现状及形成机理,并从政府性债务信息披露、建立权责发生制的政府会计体系以及完善政府性债务法治状况等方面提出防控我国地方政府性债务风险的必要举措.
关 键 词 ：地方政府性债务；债务风险防控；公共受托责任；信息披露；权责发生制 文献标识码：A
中图分类号：F812 文章编号：1009-2374（2015）08- DOI：10.13535/j.ki.11-4406/n.2015.
1.理论基础及问题的提出
1.1 公共受托责任理论
公共受托责任的产生是随着代理关系的产生而产生,并随着代理关系的发展而发展的.公共受托责任包含权利的委托方和权利的受托方,体现的是一种委托人与受托人之间的代理关系（窦向杰,2014）.公共受托责任是政府部门接受人民群众的委托拥有行政管理权以及国家和社会公共资源的管理权.而这种委托与受托之间的关系需要双方信息的沟通和反馈,人民群众根据受托政府部门发布的信息考核政府是否真正履行了公共受托责任.然而,由于政府失灵和道德风险的存在导致政府部门出于对私利的追逐,往往损害了委托人的权利.地方政府性债务风险的出现是政府失灵和道德风险的重要表现.
1.2 善治政府
20世纪90年代以来,随着国家治理的发展伴随出来的新概念善治政府逐步由理论走向了实践.善治政府的构建不在单纯的依靠政府的强制力,更加强调发挥社会公众在国家和社会管理中的作用,实现国家政府和人民共同治理.我国十八届三中全会提出努力实现国家治理体系和国家治理能力的现代化,对构建善治政府提出了更高的要求.十八届四中全会更是强调了法治在社会管理中的重要地位,构建善治政府.我国地方政府性债务风险急剧膨胀这是不争的事实,有效防控我国地方政府性债务风险需要进一步构建善治政府,是实现经济社会的可持续发展需要.
1.3 新公共管理论
20世纪70年代,西方国家由于经济不景气,财政赤字严重,政府面临巨大的财政债务压力,政府信息透明度低,严重阻碍了经济社会的发展.以新西兰、澳大利亚、英国、美国等OECD国家发起了新公共管理运动,实现由行政型政府向服务型的政府转变.新公共管理运动将企业化的管理模式引入到政府管理,更加强调政府信息的公开、透明和可靠性,满足社会公众对政府活动的监督.新公共管理运动是社会进步对政府提出的新的要求,也是社会道德的驱使.政府部门有责任和义务向社会公众披露政府信息.地方政府性债务风险的出现很大原因是政府信息透明度低,阻碍了社会公众对政府的监督.当前我国地方性政府债务风险防控问题已经成为一个热点的研究课题,有必要立足于公共受托责任理论、善治政府和新公共管理理论分析我国地方政府性债务存在的问题以及提出相关的解决对策.
2.我国地方政府性债务风险现状及形成机理
2.1 我国地方政府性债务现状
当前我国地方政府性债务呈现债务结构复杂,债务原因多样化,并且债务的规模较大,债务扩张机制动力强劲（谢璐、韩文龙,2014）.根据2013年我国审计署对36个本级政府的债务审计公告显示,本级政府性债务余额38475.81亿元,其中,政府负有偿还责任的债务高达18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元,相对2010年增加了4409.81亿元,增速为12.94%.2014年各省区市地方政府债务风险审计结果表明北京市总债务率高达99.86%,重庆市为92.75%,贵州省为92.01%,云南省为91.01%.严重的政府性债务不利于当地经济社会的可持续发展.
2.2 我国地方政府性债务形成机理
2.2.1 地方政府债务融资的政治商业周期.政府部门接受人民群众赋予的行政权和社会资源管理权,有责任和义务维护地区经济社会的可持续发展.然而,政府也会像市场一样出现失灵的表现,政府领导会由于个人意志和对私利的追逐而违背道德的约束毫无顾忌的举债管理.一般的,新入选的政府领导更加偏向于在任期内通过政府举债为政府经济社会建设的资本项目获得资金,而将债务和利息的偿还责任延迟至下届政府.政府领导人的这种短期行为不利于地方经济社会的可持续发展.地方政府债务融资的政治商业周期违背了政府公共受托责任和善治政府的要求.
2.2.2 地方政府债务融资的政绩观.我国地方政府债务急剧膨胀,是受到来自国际金融危机的影响以及地方政府追求自身利益的驱使.地方政府领导在不合理的政绩观的指导下,肆意扩大政府性投资,而地区财政税收难以满足资金的需求.地方政府为了获得建设资金,成立地方政府融资平台,并以政府作为担保,要求金融信贷机构向地方政府融资平台贷出资金,由此获取经济社会建设所需资金.紧接着工程建筑项目公司获得经济社会建设的项目资金后,扩大对经济社会建设项目的投资,从而加大城建项目的建设,由此为地方政府领导创造一定的政绩.
2.2.3 地方政府债务信息的不透明.“阳光是最好的杀毒剂”,政府信息的透明,公开是赢得民众支持的必然要求.地方政府接受人民委托管理地方政府经济社会资源,需要履行受托责任,向人民传递受托责任履行情况信息.2010年财政部发布《权责发生制政府综合财务报告试编办法》要求全国逐步推进以权责发生制为基础的综合财务报告体系试编工作,反映政府财务活动的全貌.然而,我国当前的政府会计是以预算会计为主体的,用于反映政府预算执行情况,但是没有将政府的隐性债务和或有负债纳入到预算会计体系中进行核算.我国预算法也规定：地方各级政府预算应该按照量入为出,收支平衡原则编制,不列赤字.政府预算会计难以反映政府债务状况的全貌,也就不利于社会对政府活动的全面监督.
3.我国地方政府性债务防范的对策
3.1 建立权责发生制的政府会计核算体系 当前我国政府会计由预算会计所取代,而并没有形成真正的政府会计体系.政府预算会计体系能够很好的反映政府财政收支状况,但是难以全面反映政府的全部财务收支状况,尤其不能反映政府的或有债务和隐性债务（廖红,2014）.我国预算会计采用的是收付实现制的会计基础,只是反映政府的收支状况,而对于隐性债务和或有债务难以得到反映.而权责发生制则能够很好地反映政府财政收支全貌,对政府隐性债务、或有债务加以反映,有效防控政府债务风险,因此,需要建立权责发生制的政府会计核算体系.
3.2 完善地方政府性债务融资法规及制度
我国地方政府债务融资存在一定的政治商业周期,政府债务融资没有得到很好的约束.强化我国地方政府债务风险防控需要加快完善我国地方政府性债务融资法规和制度建设.2014年8月底我国对原有预算法进行了修改,要求实行全口径的政府预算管理,并要求地方政府只能在国务院规定的限额内,发行地方政府债券举借债务；国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制；然而原有的预算法实施条例以及规章制度还没有得到修订,也还没有形成具体的实施细则.因此,有必要进一步完善地方政府债务融资法规及制度建设,尽快出台新预算法实施条例和规章制度,以法律的形式约束地方政府债务融资（廖家勤、宁扬,2014）.
3.3 强化地方政府性债务信息披露
政府失灵和道德风险的存在,信息不对称现象使得社会群众难以真正评估政府的活动绩效.当前我国通过预算会计报表向社会公布政府预算执行状况,但是采用收付实现制编制的预算会计报表难以全面反应政府财务活动的全貌,不能很好地反映政府的隐性债务和或有债务.当前,应该积极探索编制政府综合财务报告,协调政府预算会计和政府财务会计,发挥政府预算会计的预算服务职能.加强地方政府债务会计信息的处理技术,建立政府会计信息的披露平台,实现政府会计信息的共享,强化人民群众对政府财务活动的监督.
3.4 树立正确的政绩观以建立善治政府
我国地方政府性债务的膨胀很大原因是地方政府不合理的政绩观,盲目扩大地区建设,不能很好地考评项目的投入产出效应.政府盲目追求个人政绩的思想违背了人民受托责任的要求和道德的约束,是一种个人主义的表现.政府领导无限制的举债经营,盲目追求政绩的短期行为只会给地区经济社会的可持续发展埋下巨大隐患,政府部门应该积极寻求最优的财政债务资金结构（倪筱楠、黄贤环,2014）,合理的举借债务.在构建善治政府,还政于民,强化人民群众在经济社会中的管理作用,需要加强政府与民众的沟通,充分发挥群众的监督作用.