加强城市开发区财政预算监督的有效途径具体

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摘 要：城市开发区的建设与发展已经成为各地经济发展的重要增长点,有力地推动了城市化进程.对国内各城市开发区财政预算监督现状进行调研后发现,各市人大对开发区财政预算监督普遍存在缺位现象；开发区财政预决算审批、预算调整不合法,市对开发区财政体制不完善,开发区内部控制不健全等问题比较常见.加强开发区财政预算监督应该从完善开发区法制、建立健全开发区预算监督机制入手,切实履行人大监督职能.

关 键 词 ：人大监督；财政预算；开发区管理

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）26-0180-03

自1984年党和国务院决定在沿海城市兴办开发区以来,城市开发区的建设与发展已成为我国经济发展的重要增长点和城市化进程的助推器,在改革开放中发挥着不可忽视的作用.为推动开发区经济建设快速发展,各地对开发区普遍实行“不是一级政府,设立一级财政”的财政管理体制,为开发区各项建设事业积蓄了大量财力.随着开发区财力不断增强,这一财政管理体制的弊端逐步显现,成为社会关注的焦点.本文以南宁市为例,对现行开发区财政预算监督存在的突出问题作了深入剖析,并考察了国内开发区财政预算监督的主要模式.在此基础上,提出了加强城市开发区财政预算监督的有效途径及具体对策.

一、开发区财政预算监督管理现状及主要问题

南宁市辖区内现有市管开发区共5个,分别是南宁高新技术产业开发区、南宁经济技术开发区、南宁-东盟经济开发区、南宁市相思湖新区、南宁青秀山风景名胜旅游区.其中,南宁高新技术产业开发区、南宁经济技术开发区为国家级开发区,其余为自治区级开发区.5个开发区均实行准政府的管委会管理模式,由市委、市政府授予开发区党（工）委、管委会行使开发区内的经济、社会事业、党政工作的市级管理权限,对开发区实行统一领导和管理.在形式上,管委会是市政府的派出机关,而非一级人民政府,因此,开发区不设人民代表大会和政治协商会议.

(一)南宁市开发区现行的财政管理体制

2008年,南宁市政府发布《市本级对城区开发区财政管理体制方案》（南府发〔2008〕74号）,对市属5个开发区管委会实行“一级财政、一级金库”的财政管理体制,由管委会组织税收和编制、执行财政预算,编制决算,其主要内容包括：

1.财政收入的划分

开发区财政收入实行“属地征管,地方收入全留”.以2007年为基期,按现行辖区划分开发区收入范围.除列入市本级固定收入范围的收入（包括40户税源相对集中、影响财政稳定程度较大的大中型企业或税收大户产生的各项税费收入和市区范围内征收的城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、耕地占用税、契税、固定资产投资方向调节税和排污费收入）外,地方收入全留.即开发区实现增值税地方分享17%部分、营业税地方分享60%部分、企业所得税地方分享30%部分、个人所得税地方分享25%部分,城市维护建设税、房产税、印花税、资源税作为开发区收入.其他各项收入,包括国有资产经营收益、罚没收入、行政性收费收入、其他收入,按行政隶属关系征收及划分.

2.明确财政支出范围

按照行政隶属关系,开发区自行管理财政支出,基本明确了各开发区的支出范围.除了青秀山风景区因职能调整所移交机构、人员导致的财政支出基数需要调整外,其余开发区支出基数不作横向调整.

3.财政能力平衡关系的处理

市本级对开发区实行了比较规范的转移支付,且规模不断扩大.通过采用客观的因素测算各开发区可用财力和标准支出,实行公式分配法来实施转移支付.

4.上解与补助事项

除部分城区、开发区之间由于体制微调存在对彼此或对市财政的上解（补助）外,其他事项除、自治区、南宁市另有规定外,开发区不承担其他上解.

(二)开发区财政预决算监督现状

《南宁市市本级对城区开发区财政管理体制方案》（南府发〔2008〕74号）规定,“开发区财政收支预算编制和执行报送市委、市政府讨论后与市本级财政收支预算一并报送市人大审议通过并经市财政部门批复后方可执行,出现较大预算调整项目必须报市委、市政府审议,具体编报程序和规定另行下发”.

鉴于多数开发区尚处于创业阶段,经济问题和财政收入规模多数还不太大,开发区财政工作与其他县区财政工作有着较大区别.根据南宁市委、市政府关于对开发区实行封闭管理的决定,各开发区管委会拥有一级财政管理权限,按市财政局的统一要求编制预决算.市政府每年提交市人民代表大会审查的全市预算执行情况由市本级、城区、县、开发区汇总而成,但市人民代表大会批准的市本级预算不包括5个开发区的预算,各县和城区的预算也不包括5个开发区,5个开发区预算没有经过市或所在县区人大的批准.同时,市、县区人大常委会每年审查批准的本级预算调整、决算等也不包括各开发区,5个开发区预算调整和决算也没有经过市和县区人大常委会的批准.

(三)开发区财政预算监督管理存在的主要问题

1.开发区预算、预算调整、决算存在不合法问题

《中华人民共和国预算法》第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告.县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算.”市属五个开发区作为一级财政,其财政预算、决算必须通过人大会、常委会审查批准,才能成为合法的预算.但由于开发区管理体制的特殊性,开发区财政预算的合法性问题未能得到解决.因为5个开发区都是市政府的派出机构,其财力也应属市财力的组成部分,一并纳入市本级预算是可以的,但自治区考核市本级预算时,又要兼顾到全区统一的问题,所以没有把开发区预算纳入市本级预算来考核；而开发区所在的县区也不能把开发区预算纳入其预算内,报县区人大审批.因此,开发区的预算就游离于市本级预算、县级预算和城区预算之外而独立存在.现行的国家法律法规亦没有对开发区财政预算如何审批作出明确规定. 近年来,5个开发区预算、决算报市委、市政府原则同意后,由市财政局批复,没有按法定程序报市人大审查批准,开发区的预算调整都只是经开发区管委会的研究,既不报市财政局审核,更没有报经市人大常委会审查批准.2010年开始,市人大财经委在对市本级预算、决算方案进行初审时,虽然也听取了5个开发区的财政预、决算情况的汇报,但仍未按法律规定报经市人大及其常委会审批.因此,5个开发区的财政预算调整和决算是未能按照法定程序办理手续的,确实存在着不合法问题.

2.人大及其常委会对开发区预决算依法监督尚未到位

根据宪法规定,各级人民代表大会是实施预算审查监督的最权威的主体.因此,开发区预算收支应接受人大监督.由于市管的五个开发区设立了一级财政,其预决算并未纳入市本级,这就使市人大及其常委会对市属的5个开发区的预决算、预算执行等应当履行的审查、批准、监督等职能出现了缺位现象.

3.现行市对开发区财政体制有待完善

现行的市对开发区财政体制主要执行南府发[2008] 74号文件,财政收入实行“属地征管,地方收入全留”财政管理体制,为促进开发区经济发展起到了很大的作用.但现行的财政体制一些规定有待完善.在财政收入方面,“属地征管,地方收入全留”的体制还没有得到很好的体现,因为开发区只是一个政策区,目前其行政区域没有明确清晰,属地征管上和所在城区有争议；土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税等地方税收收入除南宁—东盟经济开发区外没有划入开发区；开发区未享受上解两税（增值税、消费税）基数及增量返还.在财政支出方面,体制中没有明确教育、农业、科技3项法定支出的考核标准.因开发区不是一级政府,管辖区域及社会事务支出相对小,上述3项法定支出应另有具体的考核指标.另外,《南宁市市本级对城区开发区财政管理体制方案》（南府发〔2008〕74号）的时效是2008—2010年,2011年后市政府尚未出台新的市对城区开发区财政管理体制,新旧体制的衔接在时间上脱节.

4.开发区内部财政管理制度尚需健全

从调研的情况看,各开发区自成立以来制定了一系列的财政管理制度,形成了比较规范的内部控制制度,但仍需进一步健全和完善.如有的开发区还缺少财政预决算集体研究制度、财政监督制度、政府采购管理制度、大额专项资金管理制度、项目招投标管理制度、重大项目审计制度、财政资金绩效评价制度等,需要在实践中不断补充和完善.

二、国内开发区财政预算监督的主要模式

开发区创建之初,就要求各地大胆创新,冲破旧的思维束缚和体制障碍,实行不同于城区的新的管理体制.在实践中,各地开发区大致形成了准政府管理、企业管理和中外合作型管理3种基本管理模式.其中,准政府管理模式（管委会）是各地开发区应用最为广泛的一种管理模式.与之相应,各市人大形成了开发区财政预算监督的不同模式,主要包括以下方面.

(一)依托开发区设立新区,预算由新区人大审查批准

即开发区保持原有管理体制和功能定位不变,开发区财政作为新区财政的一部分,受新区人大的监督.这种模式的前提是开发区与城区合二为一,不实行单独管理.如大连经济技术开发区与金州新区合并；广州开发区设立萝岗区,成立了区人民代表大会,依法审查批准开发区财政预算.上海浦东新区、天津滨海新区、青岛开发区与黄岛区、宁波开发区与北仑区的合并,都是类似做法.广西区内,自1997年6月起,桂林国家高新区与七星区合并,高新区的财政预算由城区人大审查批准和监督.

(二)开发区预算由市人大常委会审查批准

以包头市为代表.包头稀土高新技术产业开发区（简称稀土高新区）属于国家级高新区,由建成区、滨河新区、希望园区3部分组成,原有的“高校园区”和“科技园区”也一并纳入稀土高新区,属于“一区多园”的发展模式.根据《包头市预算审查监督条例》第三十九条规定：稀土高新区预算草案、决算草案以及预算调整方案由市人民代表大会财政经济委员会审查,由市人民代表大会常务委员会批准,预算执行情况由市人民代表大会常务委员会监督.

(三)开发区预算并入市本级财政预算监督

以苏州工业园区为代表.苏州市本级财政预算由苏州市级和苏州工业园两部分组成,在苏州市财政预算报告中,市本级财政收入、市本级财政支出、市本级政府性基金收支均分别包括市级和园区两块,各自平衡.其中,市本级财政支出中分别列出市级和园区的主要支出项目.这种模式在国内应用相对较广,如山西太原、内蒙古呼和浩特、江西漳州、安徽铜陵、山东菏泽、河北唐山等市都采取类似的做法.

(四)设立人大联络机构进行预算监督

市人大在开发区成立开发区工作委员会或人大工作联络处,负责开发区人大工作.以成都市为代表.成都市人大在高新技术开发区设立了人大工作联络处,其主要职责是按照“联系代表、反映民意、促进发展”的总体要求,在法律规定范围内积极主动地开展人大工作,发挥代表作用,开展代表活动.但是,对高新区的财政预算并未开展实质性的监督,仅规定“了解高新区管委会关于国民经济和社会发展计划、财政预算及执行情况,以及其他方面的工作情况,提出建议和意见”；全市总预算中包括开发区预算,但市本级预算中并不包括.辽宁丹东市也在人大常委会设立了开发区工作委员会.

(五)作为一个预算部门进行预算监督

以武汉经济技术开发区和东湖新技术开发区为代表.2002年,武汉市政府发文取消了开发区“一级财政、一级金库”的管理体制,成为全国国家级开发区中唯一上收财政体制的开发区.2004年,武汉市人大常委会颁发《武汉市人大常委会关于市本级预决算初步审查工作的若干规定》,其中,第三条“武汉经济技术开发区和东湖新技术开发区纳入市级预算编制范围,与市直部门预算同步编制,按同等要求细化预算内容”和第四条“市财政部门审核本级各部门预算草案、专项资金预算草案和开发区预算草案,综合编制市本级预算草案,汇编武汉市总预算草案”,明确规定开发区预算属于市本级预算的组成部分,由武汉市人大常委会预算工作委员会协助市人大财经委员会承担市人大及其常委会审查预决算、审查预算调整或变更方案和监督预算执行方面的具体工作. 三、加强开发区财政预算监督的有效途径及具体对策

开发区管理模式是特殊历史时期的产物,有其特殊性.人大对开发区财政预算监督没有固定的模式,各地应当结合实际,在国家法律范围内,不断探索,开拓创新,解决开发区发展中存在的问题,实现开发区科学发展与人大监督的良性互动.

(一)健全完善开发区法律制度,促进开发区规范理财

一是在新修订的《预算法》中增加开发区财政预算监督的内容；二是尽快出台《国家级经济技术开发区管理条例》及省级《开发区条例》,规范开发区与城市、城区之间的关系；三是研究完善开发区财政管理体制,新的财政体制应贯彻能放全放的原则全力支持开发区继续保持快速发展；四是各开发区应进一步加强内部监控机制和完善自身财政管理制度建设,加快研究建立预决算集体决策机制、财政监督机制、重大项目审计机制等,充分体现依法理财、科学理财、理财和规范理财精神；五是建立开发区资金绩效评价制度,充分发挥财政资金使用效益,促进开发区经济快速发展.

(二)建立健全开发区财政预算监督机制,促进开发区科学理财

新形势下,建立完善开发区预决算监督体制,要坚持如下几项原则：一是坚持依法开展监督工作原则；二是坚持党的领导原则；三是适应财政改革发展新形势要求,有利于促进开发区又好又快发展的原则；四是符合财政预算科学化、规范化、精细化管理的原则；五是增强监督实效的原则.在目前国家法律、法规没有对开发区财政预算管理监督问题作出明确规定的情况下,参考其他省市成功的经验,结合本地实际,在预算法、监督法等有关法律规定的基本精神和上述原则的指导下,要探索建立起既解决开发区预决算合法性问题,加强开发区内部、外部监督,提高开发区财政事业发展能力和水平,又能促进开发区各项事业又好又快发展的有效机制.

(三)履行人大及其常委会监督职责,促进开发区依法理财

既然兴办开发区是打破常规的机制创新,那么对开发区的预算监督也同样需要遵循创新的精神,按照服务经济发展、加强监督、推进科学决策、促进预算公开的精神,有领导、有步骤、有计划地开展人大监督工作.参照其他省市的经验,结合南宁市开发区发展实际,采取灵活有效的监督模式,既依法履行人大及其常委会的监督职能,又维护市管开发区封闭运行发展的基本格局.为此,市人大及其常委会依法履行对市属开发区预决算审查监督职能可采取如下做法：

在每年预算编制工作开始后,由各开发区按市里统一部署和规范要求,及时编制本开发区预算方案,报市财政局审核汇总,提交市人大财经委进行初审,然后按规定程序报市政府、市委审核,最后提交市人民代表大会审查批准.

市人民政府向市人民代表大会报告预算草案时,除报告市本级预算草案外,同时专章报告五个开发区预算草案,5个开发区预算草案随市本级预算草案同时报送市人大会议审查,由市人民代表大会审查批准预算报告和市本级预算及5个开发区预算.

各开发区预算执行情况、预算调整方案、决算草案同样送市财政局审核、汇总,并在市财政局编写报告时,同样专章报告各开发区预算执行、预算调整、决算草案等内容（单独说明）,报送市人大财经委初审,提交市人大常委会审查批准.

市人大及其常委会既履行了审查监督职责,又使五个开发区的预决算合法性问题得到了解决,同时也不增加过多的程序及工作量,符合市委、市政府

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