我国国民收入分配问题的政治学考察

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摘 要 ：政治学视野下,国民收入分配问题是一个具有政治性质的经济问题,这一问题正在成为影响中国改革、发展、稳定的重要因素.我国当前存在的收入差距过大问题,除了经济方面的原因外,还同社会转型期间权力运行机制不完善、权利制度供给不充分等密切相关.合理分配权力、规范权力运行、保障权利的充分供给是解决国民收入分配问题的有效之道.

关 键 词 ：国民收入分配；政治学；权力；权利

中图分类号：D62文献标识码：A

文章编号：1003―0751(2011)06―0007―05

一、理论：权力、权利与国民收入分配

国民收入分配是关于国家、要素所有者、生产经营者以及劳动者之间分享经济发展、社会进步成果的利益分配问题.国民收入的第一次分配涉及了三个层次的分配机制,即要素所有者之间的分配机制、劳动者之间的分配机制以及政府作为社会管理者与企业之间的分配机制.［1］市场是第一次分配的主持人,它按照效率原则进行资源配置,社会财富被以工资、利润和利息的形式分配给生产要素的所有者.国民收入的第二次分配是政府以社会管理者身份通过收取税收和非税收入及财政支出两个基本途径进行的.由古及今,这是一个充满了价值判断的问题,它与生俱来地同自由、平等、公平、公正等政治理想和道德追求联系在一起.合理、公正的分配原则及分配方式是人类社会孜孜不倦追求的永恒价值理念.正因为如此,它激发了人们探索如何使公正的国民收入分配成为可能的热情.从目前出版的关于国民收入分配的著作来看,大部分为经济学者所著.经济学者主要从经济学角度分析该问题产生的原因、性质并提出相关应对措施.例如,究竟是什么原因导致国民收入分配的不公?经济学理论告诉我们,这是由经济体制改革过程中的种种问题酝酿而成的,是时间、价格变动和财富的再投资积累等原因所形成的“马太效应”.诚然,从经济学的逻辑进行分析,具有一定的解释力,也是必要的,然而单是停留在经济层面的研究上,仍然不够.大量事实表明,国民收入分配问题是一个具有政治性质的经济问题.诸如权力运行、政策制定等政治因素在国民收入分配格局形成中的作用不可小视.对于这一双重性质的复杂问题,有必要引入政治学学科视角,弥补单一经济学视角考察的缺憾,为我们全面、多层次认识国民收入分配问题的本质提供有益的理论资源与研究进路.

政治学是研究参与公共生活的个人、团体或组织如何通过支配、影响、获取和运用公权力,做出公共决策以及分配社会价值或利益的学科.运用政治学学科理论探索国民收入分配问题,主要是实现两大学术诉求.其一,政治学并不完全否定国民收入差距,因为收入差距并不完全是分配不公造成的.其中也有由于个人能力大小、努力程度不同、贡献高低造成的差距,这种差距是必然的、应该的,是尊重劳动、尊重知识、尊重创造的表现,是经济与社会发展的重要动力.只有那些不合理、不合法原因造成的收入差距,才是分配不公的表现.分析其中的政治原因、寻找应对措施,正是政治学探究的目标之一.其二,从表层次看,国民收入分配涉及财富、利益分配的公平程度问题,从深层次看,这一经济问题背后隐藏着深刻的政治逻辑.揭示这类经济问题背后的政治逻辑,分析权力与权利的复杂变动关系如何影响国民收入、财富、利益的分配,是运用政治学理论工具研究经济问题的一次学术尝试,是政治学的一种学术创新.在政治学看来,权力与权利的制度安排对国民收入分配的格局影响较大,“从绝对意义上讲,一个社会中权力和权利关系安排是否得当,对于每个人在社会总产品中所占份额及个人尊严影响极大”［2］.

1.权力与国民收入分配.无论是理论研究还是实践经验,都已经充分证明,任何社会的市场经济发展都离不开政府政治权力的调控,政府权力的行使对经济增长、收入分配的作用是明显存在的.无论在何种政体的国家,权力皆有可能在第一次分配时通过影响要素分配间接影响国民收入分配,在第二次分配时通过制定公共政策如税收、财政政策直接影响国民收入分配.因此,讨论收入分配的公平问题时,必须考虑内生于制度的权力的积极或消极作用.当代理想的国家制度特征是成熟的市场机制与成熟的权力运行机制相结合.也就是说,一方面,要素资源完全通过市场而非权力的方式,实现资源配置的最优化,最大可能减少“以权谋私”带来的灰色收入；另一方面,权力运行以民众的最大福祉为导向,通过制定惠及中低收入群体的公共政策以及“节约”型的公共财政政策,确保税收取之于民,用之于民,以期达到缩小国民贫富差距的目标.在一些发达国家,市场导致的初次收入分配差别较大,但经过政府权力“二次分配”的调整,可使贫富差距对国民日常生活的影响得到较为有效的控制.对于尚处在改革、转型期的发展中国家而言,旧体制和新体制处于此消彼长的渐进过程中,容易产生公共权力真空或空隙,因此,对于这些国家来说,精心设计改革方案,合理设定和严格规范公共权力,避免权力真空以及权力不规范运行对国民收入分配的消极影响,是其面临的重大挑战之一.

2.权利与国民收入分配.追求权利平等是现代社会的基本政治理念.平等的权利意味着个人或组织“被赋予正当的理由,要求得到某种能够保证自己和其他社会成员一样的地位和待遇,以使他获得一种自由地与合法地支配某些社会资源来满足自己需要的能力”［3］.它要求国家要承担起保证个人或组织有充分的自由来进行他作为一个“私人”和“公民”所需要进行的正常活动的责任.目前,大多数国家以宪法的形式规定了公民或企业组织应当享有的权利.主要有：（1）人格自主、平等和尊严的权利.（2）公民政治自由和参与国家公权力运作的权利,包括对公共事务的决定权,平等担任国家公职的权利及对国家权力进行监督的权利.（3）经济公平的权利.每个企业组织和劳动者具有同等的地位和机会支配社会资源,有同等的机会参与社会经济活动,竞争者的收入应与其效益产出相适应.（4）社会保障权利.包括平等享有公共产品及资源的权利,如平等享有医疗、失业、养老等基本生活保障的权利.然而,现实中,由于国别、体制、历史等诸多原因,不同国家的公民享有的权利程度不尽相同.一般而言,缺乏、抑或享有不平等的自由、政治、社会权利,将会影响企业组织或公民享有公共利益和资源数量的大小多少.企业能否享有平等的权利支配资源与要素,将影响国民财富在企业之间的分配；人们能否平等享有政治权利,如言论表达、政治参与等权利,能否平等享有自由权利,包括人身自由、迁徙自由、选择自由权利,能否平等享有医疗、失业保险、住房、受教育和基本生活保障的权利,将影响国民收入在人们之间的分配.

公民享有平等权利、政府合理行使有限权力、市场机制相对完善等,是构建公正国民收入分配格局的大前提.当多数人拥有平等的政治权利且政治制度得以实施时,政治选票会促使政府积极实施以公平分配为原则的二次分配,促使政治家为公共利益服务,对人民承担责任,政府的财政收支也将受到民众或民选机关的严格监督,确保大多数公民都得到公正的待遇.政府有限权力并非意味着公共权力在保障公民权利方面扮演消极的角色,而是需要公共权力扮演积极的角色,政府不仅要从理念上强调自由平等、机会公平、结果公平等原则,而且在实践中保障每位公民或进入市场的主体,公平地享有政府提供的公共产品和公共服务,从而在国民收入分配方面实现最大限度的平等、自由与正义.

二、现实：我国国民收入分配问题

与权力、权利之关系

改革开放30多年来,中国成功摆脱了计划经济体制带来的短缺经济的困扰,从一个物资匮乏的社会迅速转变为一个相对丰裕的社会,国民财富的蛋糕越做越大,但国民财富的分配形势不容乐观.从整体分配格局看,贫富差距扩大：“改革开放之初,基尼系数在0.3左右,90年代中期达0.42,但到了2010年,已经达到0.48.”［4］2004年,收入最高的20%人口的收入份额与收入最低20%人口的收入份额之比（收入不良指数）为4.34.［5］从社会与政府的分配关系来看,国民收入向政府集中的程度高于居民：2000―2007年,城镇居民可支配收入占国民可支配收入的比重从65.5%下降到57.5%,下降8个百分点,政府则提高5.2个百分点.［6］从垄断行业与普通行业的分配关系来看,国民收入向垄断行业集中的程度高于普通行业.从劳方与资方的分配关系来看,国民收入向资方集中的程度高于劳方：从1997年到2007年,劳动者报酬占GDP的比重从53.4%下降到39.74%；企业盈余占GDP的比重从21.23%上升到31.29%,而在发达国家,劳动者报酬占GDP的比重大多在50%以上.［7］目前国民收入分配的格局与我国权力与权利的配置有着密切的关系.

1.权力与国民收入的第一次分配.权力在某些资源管理领域运行机制的不完善会带来国民财富的第一次分配不公.在我国,虽然已有不少要素资源通过市场化方式配置,然而,相当大比例的要素资源仍然控制在政府部门的手中,一些经营特许权,如房地产经营权、某类物资的进出口权、股票上市等无形资源,以及如土地等有形资源的配置仍由政府部门承担.为保证国家经济安全和弥补市场机制缺陷,由政府或者由政府主导的垄断企业承担部分资源的配置是必要的.问题在于,“作为要素所有者之一并参与分配的政府,其背后是公共权力”［8］.基于权力的强制特性以及其执行者的“经济人”假设,当权力运行机制不完善,权力之间制衡以及公民监督效力不足时,某些掌握资源和要素分配权力的具体决策人和部门就有可能滥用手中的权力,为谋求个人利益和部门利益而牺牲公共利益.王小鲁认为,垄断性收益、以权谋私收入、公共投资和审批（工程发包、土地出让、公共采购、矿山出让等）领域中的腐败收入,许多进入了腐败官员及与之密切往来的企业与个人的灰色收入之中.从2005年到2008年的三年间,游离于统计数据之外的隐性收入,以每年近20个百分点的速度上涨,膨胀了91%,其中,与权钱交易和垄断利益等密切相关的“灰色收入”达5.4万亿元.［9］这直接导致政府税源的减少,使原本应该属于政府的税收,通过非正常的渠道转移到逃税者手中,削弱了政府进行收入再分配的能力,减少了公民获得转移支付的数量,而这对低收入者的负面影响要大于高收入者,使群体之间的收入差距进一步扩大.

2.权力与国民收入的第二次分配.主权在民的基本要旨是国家的税收和非税收入及财政支出,无论哪个过程与环节都需要受到经人民选举产生的民意机关的批准与监督,确保税收取之于民,用之于民.从我国宪法来看,征税权属于人民代表大会.按照我国公共财政的要求,政府每年度要编制财政预算,向人大汇报,并必须得到人大认可.但在现实中,人大严格监控政府征税、开支的全过程的力度仍有待提高.在“经济蛋糕”一定的前提下,政府征税多了,企业的负担就会增加,进而会减少民众的“蛋糕”份额.30年来,我国GDP年均增长9.8%,政府财政收入增长却远高于10%,近年来更是创造年均增长20%的奇迹,但居民收入的增长远远落后于GDP增长和财政收入的增长.［10］除此之外,政府的转移支付和社会保障支出相对滞后.2008年,全国预算内财政性教育、医疗、社会保障、就业、文化支出总计19665亿元,仅占当年预算内财政总支出的31.4%.而在国际上,与我国处于同等发展水平的国家,其支出大都在50%以上,发达国家更是高达60%-70%.［11］

3.权利与第一次分配.在企业与职工之间,职工的权利是否受到工会的保护,将影响劳动报酬在初次分配中所占的比重.20世纪80年代后期,美国、英国、德国、南非、墨西哥、马来西亚等国家,由于“工会工资津贴”机制的作用,建立工会和未建立工会的职工之间,工资的差距在5%－24%之间,其中美国是20%,英国是10%,德国是5%,韩国比较小,只有2%－4%.［12］很显然,如果缺乏有效的组织如工会,原子化的职工个人难以与组织化的企业相抗衡.事实表明,不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡是形成收入差距的原因之一.从这个角度而言,一个相对公平的社会,是建立在各个群体和阶层权利大体均衡的基础上的.在我国,工会组织大多建立在国有企业和集体企业中,非公有制企业的工会建设相对滞后,许多职工仍未被有效组织起来.同时,一些地方政府为发展经济,在出台各项对资本有利的政策的同时,很可能会忽视劳资矛盾协调机制的建设.这都会固化劳动者在参与分配过程中所处的弱势地位.全国总工会的资料显示,我国普通劳动力价格被严重低估和扭曲.从中国与发达国家小时工资水平比较看,中国大约是0.2美元左右,欧美国家大体上是25―30美元.［13］这就要求工会在保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权等方面扮演更加积极的角色,使职工能够通过集体工资谈判等有组织的行动获得相对理想的待遇.在企业与企业之间,企业是否享有平等的经济权利,直接影响国民财富在企业之间、行业之间的分配.在我国,吸纳大量社会就业人员的中小企业在准入权利、创业权利、融资权利、纳税权利等方面难以获得与国有垄断企业、外资企业、大型企业平等的地位,后者通过“虹吸效应”占有了诸如信贷、市场准入、财政补贴、产业政策等巨大公共资源,创造了可观的利润.这加剧了企业行业间分配的不公平.

4.权利与第二次分配.自1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》起,50多年的时间衍生出了城乡不同的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度等制度安排,导致了城乡居民享有权利的不平等,成为城乡人均收入差距扩大的重要历史原因之一.据统计,1997年,我国城乡居民收入比为2.6∶1,2010年已达到3.33∶1,而世界平均是1.8∶1,落差幅度不仅远高于发达国家,也高于巴西、阿根廷等发展中国家.［14］不仅如此,城乡居民享有的公共服务水平差距悬殊.据相关统计,20世纪90年代下半期,占全国总人数65%－70%的农村人口仅使用了15%的政府财政支出,而占全国总人数30%－35%的城镇人口使用了50%－55%的政府财政支出.［15］另据统计,2007年我国社会保障覆盖率仅为33.4%,基层城镇覆盖率为62%,农村只有11%；医疗资源的分配约有80%集中在城市,有80%左右的农村人口无医疗保障.［16］“大多数被我们认为是公共物品的产品和服务在实践上往往具有很强的排他性,因而已经不再是纯粹意义上的公共物品,比如住房补贴、医疗补贴以及最低生活补助,这些公共物品至少把非城市人口排除在外”［17］

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三、构想：规制权力、保障权利是构建公正的

国民收入分配格局的有效途径

从党的十六届六中全会提出“加强收入分配宏观调节,在经济发展的基础上,更加注重社会公平”,到党的十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”、“逐步扭转收入分配差距扩大趋势”,从“十二五”规划关于“推进基本公共服务均等化”政策,到各级政府陆续出台的“收入倍增计划”、“富民工程”、“调整企业离退休人员基本养老金标准”等切实措施,都说明党和政府为解决国民收入分配问题进行了不懈努力.从目前来看,政府在遏制收入分配不公方面取得了一定的成果,但总体整治效果仍不够明显.对于具有政治性质的经济问题,从经济、政治两方面进行“共同求解”是有效的解决方法.就政治方面而言,继续深化权力与权利配置的改革,完善规范权力运行、保障权利的制度安排,不失为解决国民收入分配问题的有效之道.

1.完善规范权力运行的制度安排.公民的权利只有在具有自我约束功能的国家权力结构中才能得到充分行使和保障.就当下中国而言,应当按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则,逐步建立决策权、执行权、监督权三者之间相互制约的权力结构和运行机制；建立规范的公务员工资制度,规范职务消费；扩大基层政府领导人和各级人大代表的直选范围和层级,加强人民代表大会的功能,确保民意机关对公共财政的掌控和监管,例如征税权、加税权必须掌握在全国人民代表大会而非行政部门手中,新增税种、税率提升必须经过广泛的公开听证和讨论；增加政府财政活动的公开性和透明度,人民代表大会的专门委员会如财经委员会,要定期监督与质询政府的公共财政预算和执行；建立健全国有资本经营预算制度,使国家作为国有资本所有者在垄断行业的权益得到保障,使国有企业收支进入公共预算,并受人民代表大会的监督；通过权力部门之间的相互制约与配合,严厉打击贩私、偷税漏税等经济犯罪活动,切断违法违规收入渠道.

2.要切实保障公民和企业的平等权利.《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,这凸显了国家权力存在的公共目的.首先,要保障政治权利.就当下中国而言,应当积极促进社会公众对于国民收入再分配改革的参与和监督,以广泛民意的力量直接推动和保障公正的国民收入再分配改革；积极保障公民权利,使不同的利益群体皆有途径发出自己的声音,有充分的话语权；保障公民集会、结社等政治权利,尤其要保障农民群体的政治代表权利、流动人口的选举权和参与社区事务权,增强他们在社会收入分配博弈中的谈判能力.其次,要保障经济权利.西方政府通过建立最低工资法、最高工时法、职业健康安全法等一系列的法律制度,在提高职工的工资收入,提高劳动报酬在初次分配中的比重中起到了积极作用.就当下中国而言,应当健全最低工资制度,督促企业严格执行最低工资制度,确保工资按时足额发放；规范和推进工会组织与雇主组织进行工资集体协商,基层工会组织应当通过职工选举产生,并将工资谈判提升到行业或地区一级工会,进而提高劳动报酬在初次分配中的比重；调整国有企业布局和结构,进一步推动国有资本向真正关系国家安全和经济命脉的关键领域集中,降低民间资本进入垄断行业的门槛,提高国有企业税后上缴利润的比例,对垄断企业人员的薪酬福利待遇实行规范化管理；进一步完善有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排、工商管理等政策,降低创业门槛,为更多的市场主体提供创业的机会和平台.再次,要保障社会权利.按照罗尔斯的“正义论”,公正的收入分配的前提：一是“自由”,即在机会平等的条件下,所有的职务和地位向所有人开放,为结果平等奠定一个公正的基础.二是“平等”,即要求社会和经济的不平等例如公共财政的支出必须以使社会不利者（如最低收入者）利益最大化为底线.目前,政府应当健全社会保障体系,促进基本公共服务均等化；加快户籍制度改革,消除现行户籍上的各种附加权益,实行统一的户籍制度；尽快消除对进城农民工“身份歧视”,让他们享受平等的就业、社会保障和子女教育政策；坚持城乡统筹发展,构建城乡一体化的就业与社会保障制度,确保每一个公民,不论贫富,都能享有均等的基本的权利.