做实地方金融监管

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中国金融业深受大一统管理体制影响,这一体制造成高度的金融垄断、金融压抑和高度集中的金融监管,奠定了近30年来我国金融制度演进的内在基础.

中国入世后,我国金融业掀起新一轮横断层面的改革与对外开放.由于改革主线没有在纵向层面进行放权让利、打破金融垄断,而是金融部门进一步集中了各方面的金融资源,成为金融资源主要供给者和垄断者.

地方作为资金支撑项目的落脚点,金融资源稀缺进一步加剧,存在严重的金融压抑.多年来,各种游离于体制之外的民间金融是中小微企业重要的资金供给者,民间金融活跃但缺少约束的现实状况加大了民间金融的脆弱性.

金融的高度集中垄断、地方正规金融的高度压抑以及民间金融的高度脆弱交叠存在,是近30年来我国金融业发展的现实状况.

深化金融体制改革、优化金融资源配置成为当前社会各阶层和民间大众普遍关注的一个热点和焦点,构建与地方分层有序的金融监管体系成为必要.

基于历史发展原因,我国金融管理体制存在纵向和横向两个方面的不匹配问题.

纵向层面不匹配

当前,国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配.金融政策是国家金融管理部门根据宏观经济目标需要,通过利率、汇率等价格机制以及存款准备金、公开市场业务等数量供求机制,调节金融市场上金融资产的流量与存量的行为.国家各金融部门高度集中金融政策的制定权与操作权,有利于确保国家金融政策的权威性与统一性,然而却忽视了金融政策灵活性、可变性的本质特征.

实际上,我国幅员辽阔,各个省市之间存在巨大的地域差异性,经济发展十分不平衡,对高度集中金融政策形成制约,间接抵消了金融政策特别是紧缩性金融政策的操作效应,结果造成扩张性和紧缩性金融政策呈现出严重的不对称.

国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配.

法律法规是金融发展的制度基础.我国金融立法权主要集中在全国人大常委会及相关部委.高度集中统一的法律法规保证立法权的权威性,却对金融业发展形成种种制度性约束：金融资源高度垄断,形成金融机构大而不倒局面,财政部门成为金融风险最后承担者；形成金融资源配置马太效应,加剧了地区之间经济金融发展不平衡,落后地区、农村地区很难获得金融资源支持；造成地方正规金融高度压抑,民间金融只能向地下化、灰色化发展.

结果,地方金融监管空白、缺失与薄弱不可避免.地方政府发布各种政策性文件支持地方金融发展,增加了金融法律法规贯彻落实的难度,还造成地方金融管理混乱.

国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配.一行三会一局、财政部金融司、发改委财金司是我国金融业的主要监管者,并形成分业垂直、高度集中的金融监管体系.由于金融市场信息不对称,目前监管体系导致监管链过长,不能及时防范地方金融风险.巨额三角债与银行不良资产是我国金融监管制度安排的必然结果.

近年来,随着地方金融机构的培育和发展,国家监管部门受到监管成本与效率的制约,已无力激发地方各类金融市场主体的活力,难以完善对地方金融的管理,造成了地方金融监管真空、监管弱化、监管滞后的局面.各种游离于体制之外的民间金融活跃但缺少约束,加重了民间金融的投机性与风险性,违约破产所产生的社会成本加大,容易引发社会动荡.

国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配.国家金融监管部门和国有大型金融机构是金融资源主要供给者和实际控制者,然而金融资源需求主要来自地方项目单位,这就造成金融资源供给与需求不一致,金融资源配置存在层层委托代理关系,不利于经济金融市场化改革的深入推广.

国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配.1998年,我国取消了信贷计划指标,但事实上还存在变相信用资金计划分配问题.人民银行主要通过信贷额度发放指导性计划对各大商业银行进行调节.

各大商业银行通过信贷分配计划对各省级分行进行二次控制.信用资金计划分配的制度安排造成落后地区信用资金流出不可避免,而金融机构分支式的组织结构则为信用资金流出提供了便利.

地方实体经济落地项目是按照风险收益的市场化原则进行经营,在利率管制情况下,促使各金融机构总部通过信用资金跨省市调动主动追求短期利益最大化,结果导致金融资源从中西部地区向东部地区流动,从县、州（市）两级向中心城市集中.全国各地金融资源分配不均情况更加突出,经济落后地区的金融资源更加稀缺.

横断层面不匹配

金融分业垂直监管与金融资源横向共享不匹配.我国金融监管不仅形成垂直分割式的监管体系,还存在“九龙治币”的问题,造成金融监管部门之间相互推诿,监管效率低下,留下了大量金融政策、金融法制的空白.

比如我国债券发行由发改委、证监会、人民银行、财政部等部门分别负责.为此,温家宝在全国第四次金融工作会议上明确指出,要完善债券市场管理体制,建立统一监管标准,落实监管责任.近年来,随着我国金融机构逐步实现综合经营,金融监管边界越来越模糊,这从一定程度上需要加强金融监管部门之间的横向联系.

我国金融高货币化与金融发展低效率不匹配.M2与名义GDP比值（货币化指数）反映了一个国家金融发展程度.西方发达国家货币化指数接近1左右时,普遍存在一个倒U的拐点,此时形成了相对成熟、完善的金融服务体系.

上世纪90年代中期,我国货币化指数全面超过欧美发达国家水平,2005年攀升到1.8左右,但并没出现所谓的货币化拐点.

高货币化是我国改革开放30多年来金融高度集中垄断的结果,国家通过对货币供应量控制满足消费、投资、出口等方面货币资金需求,获得了巨额的货币红利,促进了经济增长.然而,高货币化没有真正反映我国金融发展的实际状况,还从一定程度上表明我国金融业运行效率十分低下,没有形成与市场经济相适应的金融服务体系.

地方政府因事权大于财权过度举债融资与地方金融发展滞后不匹配.1994年,我国分税制改革形成一级地方政府,一级财政的行政管理体制.地方政府作为地方财权事权主要拥有者和承担者,事权大于财权的矛盾日益突出.由于我国金融资源高度垄断集中,加大地方经济获得金融资源支持的难度,导致地方政府成为地方经济发展的主体,不得不债务式发展地方经济,才能弥补财权不足所形成的资金约束,更好地承担相应的事权.

地方政府推动地方项目建设依赖于财政资金,由于财政资金有限,并且使用有严格的财政预算和贷款规定与限制,结果,地方政府不得不大力推动成立各种地方性质政府融资平台,或者直接由地方政府提供各种显性、隐性的担保,向正规金融机构借款,其结果导致银行贷款成为地方政府债务主体,金融机构往往承担第二财政的职能.

实体经济市场化与金融业市场化改革滞后不匹配.经过30年改革开放,我国大部分商品市场、劳务市场基本上实现了市场化,对外贸易实现了自由化.作为资源配置的金融市场,其市场化程度远远滞后于其它市场发展,大大制约了经济市场化改革和竞争力的提升.

利率是金融业市场化改革的核心.我国存在严重的利率管制,阻塞了低效益部门资源向高效益部门流动,同时还造成存贷利差过大,给大型垄断金融机构带来丰厚的利润,却加重了信贷市场的信贷配给.结果,民间资金不得不寻求更好的投资渠道,获得相对较高的收益,各种游离于正规体制之外民间金融因此迅速膨胀起来.

民间借贷满足了小微企业信用资金需求,然而高利率导致其高负债经营,滋生了企业投机性、庞氏性融资需求,进一步加大民间金融脆弱性,部分地区出现以钱炒钱现象,导致产业空心化出现.

经济高度外向性与人民币低度可兑换性严重不匹配.中国入世后,各个经济领域逐渐形成高度对外开放的经济体系.经过近十年发展,我国已经成为全球第二大经济体.相比较而言,金融业的国际化推进程度较慢,特别是人民币资本项下可自由兑换进展缓慢,严重制约我国企业在世界范围内配置资源.

高度集中外汇管制对人民币资本项下自由兑换进行严格限制,对外汇的自由进出口尚存在较多的限制,结果导致跨境资金流动便利化程度较低,与较高贸易投资便利化不相适应.

实际上,人民币可自由兑换使国内外金融市场紧密地联系在一起,而国内金融市场化和自由化是人民币可自由兑换的基础.

加强地方金融管理体系

在工业化、城市化和市场化推进过程中,二元经济导致二元金融成为不可避免的趋势.大力发展地方金融,构建与地方分层有序的金融体系是解决二元金融的关键.

要明确赋予省级金融管理部门管理地方金融的职能.近几年来,随着地方新兴金融机构的快速发展,全国各地相继成立了省级金融管理部门,构建与地方分层金融管理体系逐渐成为现实.因此,国家相关部门应该明确赋予省级金融管理部门管理和调控地方金融的权利,完善地方金融管理部门定位和职能.

要下放一定金融立法权与政策制定权给省人大常委会和省级政府,金融立法权主要赋予省级人民代表大会制定符合地方小微金融机构发展的法律,明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限.金融政策主要授权省级政府一定金融调控权,指导、引导地方金融发展.

同时还应大力培育和完善地方金融组织体,构建“三农”金融服务体系,推动农产品生产及加工规模化；构建中小微企业金融服务体系,推动经济结构调整和产业升级；构建适合边贸发展的金融服务体系,充分发挥沿边县市地理优势；构建县域经济金融服务体系,推动县域经济发展.

此外,要积极探索地方金融管理的创新,探索地方新兴金融机构市场准入、市场退出模式,推动地方金融差异化发展；探索地方新兴金融机构合规化、透明化、阳光化经营制度；推动新兴金融机构完善法人治理结构以及内部控制制度.

推动地方金融差异化发展.地方金融差异化发展主要体现在金融机构设置差异化,风险容忍度差异化,金融考核差异化以及金融产品创新服务差异化四个方面.

要形成监管合力,加强民间金融监控.加强与地方政府部门、金融主管部门协调沟通,清理、整顿、规范正规金融和民间金融交叉地带,建立严格惩罚制度和责任追求制度,形成监管合力.建立民间借贷注册登记制度,掌握民间借贷变动情况,构建民间金融风险预警机制及信息披露制度,完善正规金融防火墙制度,防止正规金融民间化.

建立分层有序的金融监管体系,避免地方金融管理的越权与控权.建立分层有序的金融管理体系是对分业垂直监管体系的有益补充,促使地方落实好国家差异化的货币信贷、金融监管、财政税收等政策.然而,完善地方金融管理体系要掌控好越权与控权的关系,尽量减少地方政府干预地方金融发展,更不能代替国家相关金融监管机构.

同时要加快探索研究建立统一规范的国家金融监管部门.建立统一规范超级金融监管机构是西方国家金融监管新模式,它较好防范混业经营出现跨系统金融风险.

作者为云南省金融办主任