加快推进城乡一体化的路径选择

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江苏正处于全面实现小康并向基本现代化迈进的重要历史时期,同时也处于加快经济转型升级的关键阶段.当前,要解决制约江苏经济社会的深层次矛盾,提高可持续发展的能力,切实转变发展方式,实现从经济大省向经济强省的转变,必须加快推进城乡经济社会一体化进程.这是一项长期艰巨的历史任务,也是一个复杂的系统工程,必须统筹协调,选择好正确的发展路径.

一、通过合理的目标选择推进城乡一体化

推进城乡一体化首先要选择合理的发展目标,实现六个协调：

协调推进新型工业化和现代农业发展.新型工业化取得长足发展,能够为支持农村、反哺农业提供可靠的物质基础；现代农业健康发展,才能在接受外部初始投入后逐步内生出造血功能.从产业层面看,如果没有新型工业化和现代农业的同步推进,城乡之间会因为市场内生机制不健全不完善导致土地、资本和劳动力三大基本要素从农村更大规模流出,并在城乡二元结构基础上进一步衍生出城市内二元结构,从而错失推进城乡一体化的最佳窗口期.因此,只有协调推进新型工业化和现代农业发展,才能为城乡一体化奠定物质基础和内在条件.

协调推进城乡经济发展与社会发展一体化.重点推进江苏各地区城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业和社会一体化,这是农村发展跳出洼地,逐步积累实力走向高地的根本要求所在,是城乡一体化进程从外力推进转向内生发展的关键所在,更是协调推进城乡经济一体化和社会一体化的核心要求.社会一体化过程孕育“公平”,经济一体化过程释放“效率”,协调推进体现了一体化进程中公平和效率的统一.

协调推进城市化、深度城市化与城乡一体化.城市为城乡经济社会发展提供动力,在区域经济社会发展中具有引领作用.特别是以创新驱动为主要特征的深度城市化,会产生更明显的集聚和扩散效应.拥有强势的城市,才能为小城镇建设和新农村建设带来更大的直接和间接推动力量,才能推进城市基础设施向农村延伸,公共服务和社会管理向农村覆盖,现代文明向农村辐射.

协调推进农产品市场化和生产要素市场化.发展现代农业离不开农产品市场化体系和生产要素市场化的健康发育,这是支撑现代农业发展的“双轮”.为此,一要培育壮大农产品市场主体队伍；二要优化农产品市场结构；三要完善农产品市场法律法规体系,加强市场管理；四要完善农产品市场调控机制.重点突破土地流转市场发育不完全的瓶颈制约,推进城乡基本公共服务均等化,为农村土地流转市场发育创造条件.

协调推进农民素质提升和农村人口向城镇有序集中.随着经济发展核心动力从物质资本推动向人力资本驱动转变,城乡一体化发展的巨大约束是农民能力的不足.因此,公共政策的第一目标应该强化农民能力建设.协调推进产业结构升级与农民有序分化的基础工程,使产业结构与产业所需劳动力结构相衔接,实现产业结构的可持续调整.

协调推进多层次城镇体系建设与农民市民化进程.与进大城市相比,农民进入中小城市、小城镇的风险较小、成本较低.因此,建设多层次城镇体系吸纳不同类型的农村人口是一体化的现实要求.考虑到农民“不敢市民化”、“不愿市民化”、“不能市民化”的深层次原因,在多层次城镇体系建设的过程中,需要深入推进户籍制度改革,分类制定各层次城镇进入门槛的具体细则；积极推进城乡社会保障制度接轨,在全省范围内加快出台农民宅基地、土地承包权置换的规范流程和细则.

二、在有效的形态载体建设中推进城乡一体化

基于江苏社会经济的发展历程以及阶段性特征,结合江苏农民进城人镇落户的可能途径,应当通过不同的空间形态载体推进城乡一体化进程.

城市扩展型.城市近郊农村可以依托地理区位、交通等优势,以旧村改造为重点,高标准规划新社区、新环境、新产业,自然对接城市公共服务和基础设施,延伸城市公共产品的功能半径；通过农民就地城市化,既可以最大程度地腾出土地,又可以大力发展各类现代产业,促进农村集体经济的持续发展；通过改善农民的居住条件和环境,植入城市化功能,重构居民生产和生活方式.

中心镇集聚型.利用积极财政政策,通过科学规划使中心镇承接城市文明的辐射,是城乡一体化又一种可选形态.应以中心镇空间形态建设为重点,充分挖掘区位优势较好,发展实力较强的中心小城镇的要素集聚功能,科学规划中心镇功能,构筑与江苏省发展阶段相适应、农民进城人镇潜在意愿相吻合的城市化梯度发展形态.为农民工群体就近参与工业化和市场化,主动进城入镇落户创造有利条件.

村企一体发展型.江苏农村特别是苏南地区,形成了不少村企一体化的发展形态.多年来,村企一体化通过村级经济的发展与积累,逐步自发地实现了居住集中化,公共基础设施全覆盖,甚至建立了较为完善的退休、医疗、养老和社会救助等保障体系.这类形态的显著特征是,通过自身发展提高了乡村文明程度,实现了城市生产和生活文明在乡村的内生孕育；通过村域发展要素的有效整合与集聚,实现了村域集体经济快速发展与农民快速、共同富裕的同步协调；通过工业化的发展,就地形成了工业反哺农业、村域经济反哺社会公共事业的长效机制.

乡村重塑型.对于江苏面广量大的农村地区,应该研究不通过耕地变厂房、农村变城市的简单方式与城市消除差异,而是通过乡村重塑的形态,实现在农村居住仅是一种环境选择,当农民只是职业选择,农业也是现代产业.通过探索有效的农村生产要素集聚形态就地减少农民、改造传统农业、逐步有序升级农村生活文明；通过新农村建设的各类有效投入和土地等制度创新,逐步营造农村内生发展动力；通过有效的机制设计,构建从短效政策支持向长效体制保障的城乡统筹发展机制.

三、在区域有效协调发展中推进城乡一体化

应以更有效的措施引导产业的空间梯度转移,以创新的思路探索区域间协调发展的路径.

加快区域间产业的梯度转移.对于发达地区而言,没有产业结构的真正升级与调整,城乡一体化步伐将因为工业化简单的“摊煎饼式”发展衍生两大障碍：一是地区公共财力难以稳定可持续增长,二是伴随着远远超过地区社会管理和空间承载能力的外来劳动力的增加.对于欠发达地区而言,没有工业化进程的加快,无法有效吸纳地区劳动力,城市化缺乏基本的“人气”基础,城乡一体化步伐也将受到因工业化进程不够所衍生的两大障碍的影响：一是地区公共财政难以内生加快积累,二是在劳动力大量外流的情况下,城市化进程难以有效推进,生产类公共产品的效率难以体现.为加快推进产业的梯度转移,可以考虑：第一,转移企业税收预留过渡期,过渡期内仍然主要留在转出地区,过渡期满后逐步增加税收留在转入地的比例；第二,节能减排指标根据转移情况,在地区之间做增减调整；第三,转出地企业腾出用地指标优先用于转型升级项目.

构建全省衣地非农化指标交易市场.为了弥补 当下欠发达地区加快推进城乡一体化进程的公共财力缺口,应以农地整理的巨大潜力为基础,通过政策设计,构建省级农地非农化指标交易市场.农村空间范围内通过土地整理可以增加潜在的非农化用地指标.但从全省实际情况看,一是各地土地整理的潜力大小不一,二是整理出来的用地指标主要是通过行政手段在市(县)域范围内实现增减挂钩.另外,各地每年的农地非农化用地指标主要沿袭的计划手段,实现限量配额控制.此做法会导致三方面的突出问题,第一,发达地区由于受到土地整理潜力的限制,往往容易出现新上项目受制于区域土地指标的使用限制；第二,由于农地非农化指标市场发育不足,难以通过市场手段有效配置土地资源,引导产业结构调整；第三,欠发达地区虽然拥有更大的土地整理潜力,但由于缺乏足够的经济激励无法充分调动其整理土地的积极性.为加大欠发达地区公共财力积累的力度,形成有利于产业结构调整的市场环境,可以研究制定：第一,拿出一定比例农地非农化指标在全省范围内建立指标使用交易市场,并优先用于符合地区战略发展方向的产业.第二,控制土地指标上市节奏,省政府制定政策优先保证欠发达地区农地整理后的土地使用指标交易的经济收益.第三,土地指标价格构成中,区分成生态补偿费用、欠发达地区政府提成费用、农村集体提成费用和农民提成费用等,调动各方积极性.

四、在科学的路径选择中推进城乡一体化

江苏地区发展差异明显,应该因地制宜,在推进城乡一体化道路上有所侧重.

苏南加快城乡一体化侧重“三新”.首先,要有新的发展思路.苏南不少地区农民职业和生活空间逐步分化,农民的生产和生活方式逐步远离传统.城乡间发展正逐步从垂直差距向梯度乃至水平差距过度,“三化”与“三农”互动发展也因此成为可能.因此,苏南地区应进一步做好：远郊农村社区化,近郊农村城市化；产业园区化,园区城市化；农民职业化,农业现代化,更好地实现“三化”带动“三农”.

其次,要有新的实践途径.以“三集中”、“三置换”等做法为特征,苏南广大地区在提高土地资源配置效率、优化经济发展过程中对土地的级差收益分配进行了有益的探索.为了进一步完善现有做法,政府需要重点关注：第一,农民向社区集中的过程中,位置选择要尽可能靠近城镇规划区、开发区、商务区,更好地接受社区外发展的直接辐射.同时社区内部也需要加快植入城镇功能,以加快农民市民化步伐.第二,农民在住房置换过程中,需要创新农民转变为市民的住房产权置换机制,研究出台农民住房取得大产权的基本条件,特别是户籍制度的改革,保障其住房所附属各类资产性权利获得.第三,探索“三集中”、“三置换”有效的市场化途径.目前的各类做法还是行政主导为主,农民集中和置换的空间选择比较单一.因此政府在逐步规范集中和置换程序的基础上,可以通过相关市场的有序发育,规范各参与主体的权利和责任,增强农民集中和置换途径的多样化选择.

再次,要有新的基层架构.随着苏南城乡一体化进程的深度推进,重构基层行政管理架构已是必然.苏南基层政府的工作中心要加快管理型政府向服务型政府的转变,不同层级权力和责任要更好匹配.第一,强镇扩权.特别要在用地计划指标、财政分成比例、党政一把手行政级别配置上有所倾斜.第二,区镇合一.为了提升各类工业开发区、现代农业园区与所在镇域的管理效能,实行“区镇合一”的行政管理体制很有必要.第三,重点扶持.村级集体组织主要职能要向社区事务管理转变.为了进一步增强经济薄弱村基层公共事务管理能力和公共服务供给能力,需要加大对经济薄弱村扶植力度.

苏中、苏北推进城乡一体化侧重“一体两翼”.“一体”就是发挥县域中心城市龙头作用,做大做强县域经济这个载体.当前苏中、苏北县域中心城市的发展已产生很好的集聚效应,也带来了更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应.因此,苏中、苏北县域必须进一步把中心城市做强,实现县域内的以城带乡.当前要特别注意：第一,在科学规划中扩展城市的发展空间和能级提升,实现工业化和城市化互动并进.按照主体功能区要求,进一步优化生产力布局.第二,从基础设施建设、公共服务提供、社会管理规范等方面人手,提高县域中心城市的品质和吸引力,提高广大农民通过入城就业实现主动城市化的意愿.

“两翼”就是小城镇建设和新农村建设.首先,要加大小城镇建设力度.小城镇既是承城启村的战略节点,更是引导农民从农民工向产业工人有序过度的有效空间载体.在当前实践中,第一,调整优化公共财政支出的结构,把农村基本公共服务的建设要点放在中心小城镇.第二,出台灵活的财政税收政策,全面提升农民工职业技能培训.在新农村建设方面,当前需要把握三个着力点：第一,以农民集中居住区建设为龙头,优化农村生活空间.通过高标准编制新农村建设规划,规范农民旧宅拆迁、集中区规划建设、公共设施建设等整个流程和管理细则.采用自建、联建、代建、统建等形式,引导各类主体、吸引更多社会资本投入建设.交通、水利、供电、卫生、环保等若干部门,向农村基础设施配套方面的项目资金可以整合打包优先集中用于农民集中居住区建设.第二,围绕农业产业化,努力使发展现代农业成为欠发达地区农民致富的主要途径.在工作中,一要突破土地流转瓶颈,为发展现代农业进一步提供载体保障；二要突破资金筹措瓶颈,为发展现代农业进一步提供金融保障；三要突破人才资源瓶颈,为发展现代农业进一步提供智力保障；四要突破政绩考核瓶颈,为发展现代农业进一步提供导向保障.

(作者单位：江苏省委党校经济学教研部)

责任编辑：尤健