“政绩工程”为视角财政原则现状

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摘 要：财政原则是财政活动应遵循的重要原则之一,近年来频繁、劳民伤财的"政绩工程"一定程度上显示了财政成分的缺失.为维系国家经济与财政秩序正常运转,贯彻财政原则、完善决策机制势在必行.

关 键 词 ：财政；；监督；政绩工程

财政原则是财政活动应遵循的基本原则.所谓财政,即行政机关依法按照民众需求通过程序、运用方式决定财政支出与分配.这体现为财政决策的性、财政事务的公开性和财政监督的有效性①.财政事务公开是决策的前提,有效的财政监督是决策实现的保障.

然而,近年来,各地劳民伤财的"政绩工程"在网络上频频,这些事件不仅引起了公众的争议和不满,同时也向我们透漏了一危险信号,财政活动性已严重缺位.

一、财政原则缺位的原因分析

笔者认为,"形象工程""政绩工程"遍地开花,其根本原因是建造这类工程时决策不够,信息不够公开,监督不够有力.具体而论,原因如下：

第一,行政管理本位思想严重,政府权力扩张.首先,财政权集中于行政机关, 财政运行基本是在政府内部周而复始地封闭循环,财政活动似乎成了与权力机关及社会公众无关的纯粹行政管理行为；其次,财政活动中,行政机关往往不能全面妥当地考虑社会公众的合理诉求,没有花大力气切实解决民生问题而热衷于建设楼堂馆所；再次,财政法律责任体系还不完善, 缺乏有效的问责机制.大量的财政违法行为主要是在行政机关内部进行行政处理,其他救济机制较为匮乏.

第二,纳税人纳税而不理财,行使财政监督权与知情权的意识较弱,途径不足②.纳税是公民的义务,但由于没有足够的监督途径,现实生活中纳税人一定程度上缺乏了解税款用途和去向的权利和机会.同时,我国还没有建立纳税人诉讼制度,致使纳税人权利即使受损也无法通过有效的途径予以救济③.

第三,财政预算博弈机制相对匮乏④.首先,在行政机关编制预算时, 民众很难参与,致使其合理要求也难以反映到预算中；其次,在预算审批阶段, 预算报告粗枝大叶缺乏必要的细节也给财政支出随意性提供了可乘之机；再次,我国还存在"预算外资金"制度, 使得相当规模的公共资金游离于预算之外而不受立法机关和社会公众的审查监督.

第四,人民代表大会在财政活动方面的权威性不够,监督体制不科学.首先,现实生活中,行政机关在财政权力的配置上更具有实际的权威, 人大作为权力机关对行政机关的制约还很乏力；其次,由于政府预算编制粗糙笼统,人大很难确定预算安排是否合理；再次,由于财政预算审核时间短,使各级人民代表大会对财政预算、决算的审查一定程度上流于形式.

总之,在现行财政体制下,行政机关掌握绝大部分资源,财政支出未能公开透明,社会公众的诉求无法上达,规划和论证沦为"走过场"的形式,这是各种"形象工程"、"政绩工程"预算案能顺利通过的重要原因

二、财政原则价值分析

改革开放以来, 我国经济发展取得了举世瞩目的成就,但贫困落后地区仍然存在,医疗、卫生、教育等关乎民生的领域仍急需改善.在市场经济条件下, 如果不强调理财,必将导致决策者个人偏好代替民众意见的现象发生, 最终将侵夺纳税人的权利.

解决当前问题根本办法就是贯彻落实财政, 以制衡权力, 驾驭资本.如果兴建楼堂馆所的方案能够交付公众讨论,如果地方人大能够从预算等方面管住"钱袋子",各种豪华的楼堂馆所就很难轻易得以投资立项.

"为理想的政治社会提供合理的基础,其理念乃是支配的权威与服从的义务,应以人民的同意为前提".⑤财政着眼于财政的民意基础,在财政原则指导下,财政应否支出、开支规模和种类等,都应该由人民或其代表通过一定的法律程序加以限定.因此,唯有建立健全和完善财政制度才能从源头上扼住腐败, 才能在经济高速发展的同时保障人与社会的和谐发展.

三、财政原则完善之我见

贯彻财政原则,不仅需要在舆论上始终保持高压态势,更重要的还是完善重大事项的决策机制,实现财政收支的透明化和公开化, 扼止行政机关预算收支的随意性和隐蔽性.具体来说,要从以下几方面努力：

（一）实现政府预算法治化,完善人大对预算审批和监督制度.财政预算是行政机关依法行政的直接依据,要实现财政,首先必须坚持预算法定原则,把财政纳入法律的有效约束下, 只有这样才能确保政府行为的法治化⑥.同时,改革和完善人大对预算审批和监督制度以加强人大控制控制行政机关活动的能力.为此, 应从法律上强化人大对财政预算的审批权限,建立人大辩论制度, 完善人大会议议事规则,使人大代表在预算审批阶段充分表达自己的见解和意志,以保证人大监督的有效性.

(二) 规范行政机关预算活动,增强财政预算的公开性和透明度.行政预算是落实最为直接有效的工具.只有强化人民代表和社会公众对财政预算的审议以及对预算结果的评估课责,才能使人们真正了解政府为人民做了哪些实事.原则上,除了部分涉及国家安全的机密预算之外, 其他预算的审议过程都必须公开透明, 接受人民代表及社会大众的监督和质询；预算的编制、审批、执行、调整、决算等环节要建立制约机制.要废止现行的预算外资金制度, 将所有的财政资金都纳入人大监督范围内⑦.

（三）强化纳税人、媒体等社会监督,健全信息公开机制及重大事项听证制度,保障知情权.都是以公开为前提.强化广大公民和媒体对政府财政收入的监督,必须建立相应的信息公开机制.预算编制、预算审议、预算执行,决算和监督在内的各预算过程都应当是对外公开的；同时,保预算文件可获取性,除了涉及国家秘密的信息以外,包括预算编制流程等作业文件、预算案、决算案、预算审查报告、预算执行情况报告,预算书和决算书等所有的预算信息和预算文件都应当全部向社会公开.人大和政府遇到重大财政事件时要由媒体披露向公众说明, 让广大民众了解情况,以防止财政收支方面的重大失误.听证制度保证人员包括政府有关部门代表、人大代表和政协委员、专家、普通公民等,对于应参加但未参加的,应予以追加.

总之,实现财政, 应以人大为核心, 制定公开、透明的财政决策和执行程序, 督促行政机关按照公众的意志从事财政事务活动, 保证纳税人在国家重大财政事务活动中的参与权、决策权、监督权, 并在社会公众利益受到损害的情况下对行政机关及相关负责人追究政治和法律上的责任.

注释:

①参见：《财税法学研究评述》,刘建文,高等教育出版社,2004年.

②参见：何遐祥,《公民参与预算制度研究》,载于《新视野》,2010年第3期.

③参见：黄泽雁,《我国建立纳税人诉讼制度的思考》,载于《东方财税法研究》,2007年.

④参见：王伟,《关于加强我国财政建设的探讨》,载于《中国党政干部论坛》,2006年第8期.

⑤参见：熊伟,《财政法的基本原则论纲》,《中国法学》,2004 年第4 期.

⑥参见：刘剑文,《宪政与中国财政》,《税务研究》,2008年第275期.

⑦参见：肖鹏,《预算透明：机制与提升路径》,载于《财政研究》,2010年第12期.

作者简介：周杨,女,中国政法大学法律硕士学院2010级硕士研究生.