对江苏“工业反哺农业、城市支持农村”的财政

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摘 要 ：通过公共财政实现工业反哺农业、城市支持农村是促进城乡和谐发展的重要举措之一.通过分析公共财政“反哺一支持”的机制和过程可以明了,在市场经济条件下,政府可采取直接和间接方式实现“反哺一支持”.

关 键 词 ：城乡和谐发展；公共财政；反哺一支持机制

中图分类号：F812．7　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2005)11－0026－03

目前,理论界正在广泛展开对工业反哺农业、城市支持农村(以下简称“反哺一支持”)的理论研究和实证分析,特别是对“反哺一支持”的内涵、手段等方面的研究比较集中,其中公共财政在“反哺一支持”中的定位、作用研究也是人们普遍关心的问题.我们认为,要探索公共财政的“反哺一支持”机制,必须联系“剪刀差”理论进行探讨,从理论上揭示公共财政如何进行“反哺一支持”,解释其作用的机理、过程,这对于我们按照公共财政的本质要求,加大反哺农业、支持农村的力度,促进城乡和谐发展,具有现实的指导意义.

一、理论分析框架

公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的经济活动,是与市场经济体制相适应的财政体制或财政模式.公共财政的本质内涵,一方面表现为“公共性”特征.因为等价交换是市场经济活动中的一条重要原则,政府与纳税人之间也不例外.作为纳税人,他们向政府缴税,而政府应当为纳税人提供相应的公共产品和服务.与传统财政体制不同的是,公共财政要求对所有的企业(包括城乡企业)和居民(包括城乡居民)均应实行无差别的“国民待遇”.政府只有公平、均衡地向社会不同阶层、团体、成员提供公共产品和服务,才能促进市场经济健康有序运行.从这一点来看,调整国民收入分配格局,实行“反哺一支持”是公共财政的题中应有之义,而不是政府对农民的恩赐.另一方面,在市场经济运行过程中,由于市场失灵,单纯依靠“看不见的手”配置资源,在若干领域难以达到“帕雷托最优”,需要政府利用“看得见的手”的方式和途径去配置资源,弥补市场失效,实现资源优化配置.“反哺一支持”就是政府运用“看得见的手”,通过公共财政实现资源的重新配置,以达到城乡之间,工农之间的协调发展.

公共财政理应进行“反哺一支持”,但如何实施“反哺一支持”则是一个具体而复杂的过程.市场经济条件下,政府只能通过财税和产业政策等宏观调控手段,调整国民经济分配格局,实现“反哺一支持”.而“反哺一支持”的作用机制可分为直接反哺和间接反哺两种形式.

1．财政直接反哺

对于公共财政的公共性,人们更多地是从一般理论意义上去阐述其性质、特点以及分配.具体到一个国家或地区的发展战略上,往往是采取优先发展城市和工业的发展方针,与之相适应,财政也是重点向城市和工业倾斜.待到城市和工业发展到具有一定实力时,又会将城乡统筹作为一个重大战略,财政开始向农业和农村倾斜,大量的财政资金直接投向“三农”领域,财政直接反哺农业和支持农村的功能开始体现.

2．税收和产业的间接反哺

公共财政具体是通过收入与支出付诸实施,税收是财政收入的主要形式.税收的间接反哺就是对农村实施优惠措施,引导资源、资金和人才向农村流入,吸引工业和城市产业到农村,培育农村税源,增强农村自我发展能力.同时应当看到,我国农村人口规模大、农业欠账多,单纯依靠财政直接“反哺一支持”尚欠实力.因此,当前更多的是要通过产业反哺的方式来实现.由于市场经济体制下,资源流向总是从低效率地区向高效率地区流动.城市对农村的辐射和带动、工业对农业的支持和反哺,从某种意义上讲是逆市场经济的行为.要促进这种经济行为的发生,需要公共财政的引导和支持,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,间接引导农村产业发展,使“反哺一支持”机制作用得到放大.

二、江苏“反哺一支持”的成效分析

作为经济发达省份,江苏自上世纪90年代以来,就开始积极探索“反哺一支持”的路径,分别采取了财政直接支持和通过税收减免、扶持产业发展等政策手段实施“反哺一支持”,并在实践中取得了很好的成效.

1．主要成效

第一,农民负担减轻,为农业松绑.从“农业支持工业、农村支援城市”转变为“工业反哺农业、城市支持农村”这一过程,必须首先解除对农业的束缚.由于我国农民负担形式特殊,即以税、费和劳务等形式存在,因此,解除对农业的束缚,必须要控制和减轻各种规费和劳务负担,为进一步实施减税政策作好铺垫.江苏省主要通过制定法律法规,明确农民负担的内容、数量以及加重负担的法律后果等措施,使农民负担有法可依；成立专门机构,加大执法监督；出台了一系列农民负担监督管理方面的规章制度,切实加强农民负担的规范化管理.这些措施的落实,使农民负担得到了有效的控制.

第二,“以税惠农”,让农民休养生息.减税政策是公共财政“反哺一支持”的间接政策之一,也是部分国家与地区“反哺一支持”的成功经验.本世纪初以来,以农村税费改革试点为契机,江苏积极取消了乡统筹费、农村教育集资、屠宰税和统一规定的“两工”,调整了农业税和农业特产税,改革了村提留征收使用办法,使农民得到了很大的实惠.2004年,全省进一步深化农村税费改革,农业税税率又降3个百分点,苏州、宿迁等5市全部免除农业税,全省农民负担总额21．7亿元,人均负担从101．3元下降到47．2元.2005年,全省取消农业税,预计再减轻负担14亿元,平均每个农民减轻负担27元／人左右.

第三,增加财政投入,为“三农”输血.在“反哺一支持”政策中,财政政策是最直接、最有效的形式,江苏充分发挥公共财政的职能作用,加大了对农村的投入.2004年,江苏省财政投向“三农”的总量达113．2亿元,同比增长55．3％,是近年来投入力度最大的一年,有效地反哺了农业,支持了农村,农民从中也得到了实惠.一是兴办农村“五件实事”.2003年以来,省财政多渠道筹资,加大对农村改水、草危房改造、乡村道路建设、新型合作医疗和农村税费改革等“五件实事”的投入.省财政出资44亿元,专门用于苏北“五件实事”建设.截至2004年底,共完成苏北地区7．35万户草危房改造；全省新增改水受益人口431万人；新增农村公路通车里程1．8万公里；3400万农民参加新型合作医疗,覆盖率达到70％.二是实施提高农民素质工程.2004年,省财政安排专项资金5000万元支持农村劳动力就业技能培训,提高农民素质,增强就业能力.在加大财政直接支持的基础上,通过产业政策,鼓励农村产业发展,既增加了农民收入,也引导资源向农业产业流动,提高农业综合生产能力.2004年,江苏省实施粮食补贴、良种补贴、农机补贴等政策,使全省70％的农业人口从中受惠,
全省农民人均政策性增收25元.粮食播种面积明显增加,农机拥有量以及作业面积大幅提高.

2．存在问题

在取得成效的同时,也存在诸多问题,主要表现在：

第一,财税体制诸多弊端依然存在.一是农村税费改革后,如何构建农村税制问题.二是由于财权与事权不相适应,使农村基层财政入不敷出,公共财政的功能无法发挥.三是财政转移支付不规范.

第二,投人总量与财政实力不相适应.近年来,江苏省财政投入“三农”的力度明显加大,但相对于财力而言仍不相适应.2004年财政“三农”投入占当年农业总产值的比例只有5．5％,与发展中国家15％左右相比,还有很大差距.

第三,农村公共产品供给效率低下.江苏省现行的农村公共产品供给机制大多实施“自上而下”的行政性安排,而非“自下而上”化地提供,加上缺乏应有的法律监督,导致公共产品的低效率.

三、完善公共财政“反哺一支持”的政策建议

实现公共财政的“反哺一支持”,需要在公共财政体制、政策方面进行适当的改革和调整,进一步完善公共财政体制,加大对“三农”扶持,建立相应的公共财政制度,才能充分发挥公共财政在“反哺一支持”方面的功能.

1．统一城乡税制

统一城乡税制是建立公共财政体制和现代税制的必然要求.农业税、农业特产税取消后,按城乡统一税制的要求,对从事农业商品生产并取得收入的单位和个人征收增值税和所得税.同时,按照公平税收的纳税能力原则,在统一税制前提下对农业实行优惠政策和特别安排.如对于增值税,由于当前农村主要以一家一户的小农生产为主,征收增值税数量较小、税源分散、征收成本很大.因此,参照国外做法实施免税或零税率.对于农民个人所得税,经过一定的费用标准扣除以后,实际上对绝大多数承包经营的农民,因达不到缴纳个人所得税费用扣除标准,而不用负担个人所得税.实行城乡统一税制以后,在不加重多数农民负担的前提下,完善了我国的税收制度.

2．完善财政体制

根据财权与事权相适应和与省收入的变化情况,调整与地方以及省以下各级政府收入范围,兼顾省、市、县、乡各级财力.一是改革现行财政体制.在财政体制和财政结算上,改变现行的省与市、市与县划分财权事权以及逐级结算的体制,实行省对县在划分财权与事权的基础上直接结算的体制,为扩权强县理顺分配关系.二是事权上收、财权下放.进一步加大省、市政府在农村义务教育等方面的事权责任和财力承担份额,使县、乡政府只承担与本级财力相适应的职责.逐步扩大省、市、县(市)共享税种下放到县(市)的范围.将营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等地方性税种的收入极大部分留给乡镇,对乡镇新增收入也不实行分成上缴.三是减轻基层财政负担.鉴于江苏省一部分乡镇财力有限,不宜行使一级财政职能,可对乡镇实施部门预算方式纳入县级财政的改革试点,通过财政改革先行,促进机构改革.对县、乡政府财政负债,要区别性质,实行分类减、免、缓办法,减轻县、乡财政包袱.

3．加大“三农”扶持

建议在提高新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费用于农村比例的基础上,从存量和增量两个方面,研究向农业和农村倾斜的思路,合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局,增加政府的支农资金.在加大对“三农”的扶持方面,要综合运用财政直接支持、税收政策优惠和引导农村产业发展等宏观调控措施.当前和今后一段时期,要重点研究如何引导城乡产业互动,扶持农村产业发展,充分发挥城市对农村的辐射和带动,工业对农业的支持和反哺作用,走城乡互动、工农互促的协调发展道路.

4．规范财政转移支付

财政转移支付要坚持“公正、公开和规范”的总原则,合理确定政府间转移支付的决策依据、决策程序和计算方法,减少随意性,逐步走向制度化、规范化.当前重点要体现：一是保工资、保运转的原则.科学核定各县、乡标准财政收入和标准财政支出规模,对财力存在缺口的县、乡实行基本需求保障政策.二是奖勤罚懒的原则.在转移支付相关系数和权重指标设计上引入激励和约束机制；三是鼓励改革的原则.转移支付办法的确定要体现鼓励机关事业单位精简机构、控编减员、促进教育布局调整等,切不可让先行改革者吃亏.从长远看,应考虑经济的发展水平,以实现各地公共产品和服务均等化为目标,努力缩小苏南、苏中、苏北各级政府提供公共产品和服务上的差距,促进区域间经济、社会协调发展.

5．建设农村和法制财政

公共财政实质是由公民进行公共选择的财政,是财政；同时,从法律角度看,政府财政活动应在宪法和法律的约束下进行,财政行为必须有法律依据.因此,一是充分发挥村民自治和基层在公共产品提供中的作用.在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支决策程序”,明晰各级政府在农村公共产品提供中的责任,进一步提高公共产品的民意程度.二是加强公共财政的法律制度建设.各项财政管理活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究.

责任编辑：浩　宇