浙江省人大财政经济委员会关于全省行政审批制度改革工作情况的调研报告

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深化行政审批制度改革是今年省委省政府的重要工作,也是省人大常委会的重要监督议题.按照省人大常委会主任会议的安排部署,省人大财经委注重发挥事中监督、过程监督的作用,从4月上旬起,集中一个多月时间,分别召开有省级相关部门、企业和人大代表、专家学者等参加的4次座谈会,分组赴宁波市、义乌市和绍兴市、绍兴县开展调研,并会同省监察厅、省发改委赴广东省及深圳市、顺德区学习考察.省人大常委会冯明副主任参加了上述各项调研活动.为全面了解我省企业的投资环境,省人大财经委在省人大常委会、省社科院和各市县人大常委会的配合协助下,对2000多家正在开展或近年发生过投资项目审批的企业进行问卷调查,并对回收的1059份有效问卷进行了数据分析,形成了《浙江省企业投资环境问卷调查分析报告》（见附件1）.在汇总、研究各方面意见建议的基础上,省人大财经委多次认真讨论,形成了调研报告.现将有关情况报告如下：

一、审改工作的进展情况和取得的阶段性成果

省政府从去年8月起全面启动新一轮审批制度改革,目前这项工作正处于实施过程中.从调研情况看,全省各级政府及有关部门对行政审批制度改革工作思想重视,行动迅速,措施有效,成效初显.主要体现在以下方面：

（一）加强组织领导,审改工作扎实推进.围绕“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的总体目标和“减少、规范、创新、建制”的要求,省政府和各市县政府相继召开会议,层层部署,明确责任,落实任务.省政府成立了以省长为组长的审批制度改革工作领导小组,各地也都建立了行政一把手负总责、分管领导具体抓的领导责任制.审改工作制度框架不断完善,一系列重要文件相继出台,重点改革任务进一步明确细化.各地、各部门广泛宣传,及时报道改革进展情况.

（二）全面清理审批事项,加大简政放权力度.省审改办、省法制办等牵头部门坚持减字当头,严格把关,加快清理审批事项.全省现行公告执行的1617项行政许可事项,拟减少306项、新增125项（多数为国务院下放管理层级项目,部分为新出台的法律、行政法规和地方性法规设定项目）,合计保留1436项（见附件2）,其中省级执行609项,市级执行387项,县级执行348项,部分地域执行35项,杭州、宁波地方性法规设定57项.对47个省级部门上报的563项非行政许可审批事项,建议保留144项（其中绝大部分由省政府规章、国务院部委规范性文件等设立,由省政府规范性文件设立的只有5项,见附件3）、取消326项、下放53项、转为行政许可40项.省监察厅认真清理规范审批前置中介服务,反复与省有关部门沟通协商,预计减少服务项目19项,一些服务时限压缩60-70%,收费降幅最高的达40-50%.

（三）积极改革创新,审批效率不断提高.针对不同类型,我省创新审批方式,着力优化审批流程.对政府投资项目审批,以“联审联办”为核心,出台政府投资项目联合审批实施办法,在省级层面实现“一门受理、抄告相关、同步办理、限时办结”.对企业投资项目审批,以“宽进、简批”为核心,由核准为备案.对为民服务事项办理,以“便捷、高效”为核心,拓展办事范围,缩短办事流程,努力实现即时即办、当场办结.对开发区前置审批,开展以园区为单位、合零为整统一办理前置审批试点.各市县结合当地实际,探索形成了很多行之有效的经验和做法,如宁波的“标准化”审批、绍兴的“模拟审批”、义乌的“三制”办理模式等.

（四）坚持网上审批和办事大厅建设并重,服务体系进一步完善.省级部门和部分市县加快建设网上办事大厅,努力为企业和群众提供远距离、便捷的电子政务服务.据有关资料,目前44个省级部门共有720个事项在网上申报和审批,审批事项网上办理率达76.8%.基层服务网络不断健全,全省1309个乡镇（街道）建立了行政服务中心,3万余个村建成便民服务中心.省、市、县联网的电子监察系统不断健全.

从调研情况看,普遍认为我省投资软环境趋好,审改工作在减少事项、缩短时间、简化程序、优化服务等方面取得了实实在在的效果,企业得到了实惠,群众办事更加方便.据问卷调查,企业对我省行政审批制度的满意度评价为“非常满意”、“满意”的占78%,有81%的被调查者对政府部门服务态度的评价为“非常满意”、“满意”.

二、需要重点关注的几个问题

调研中了解到,虽然各级政府及有关部门做了大量工作,取得了一些成效,但与企业和群众的期盼还有一定差距,审批事项仍然比较多,程序繁、时限长、效率低等现象依然存在.据问卷调查,约20%的企业从项目申请到取得施工许可证的时间在12个月以上,约20%的企业对行政审批制度的评价为“一般”、“不满意”,约20%的被调查者对政府各部门的服务态度评价为“一般”、“不满意”.在进一步深化审批制度改革过程中,需重点关注以下问题.

（一）一些地方和部门在思想认识上有差距,在工作力度上不平衡.审改工作的全局性、系统性、政策性很强,但一些地方和部门或出于本位利益,或习惯于传统工作模式,造成审改工作推进不力,落实不够到位,出现“不同步”、“短板”现象.一是对同一事项的审批,部分权限下放,部分没有下放.如一些企业反映,建筑业企业资质审批已下放,但涉及交通、水利等建筑行业的资质尚未下放,企业仍要跑省里进行审批.二是一些下放权限的“含金量”不足.一些部门将很少履行或者基层不需要的审批事项下放给地方,仅在数字上做文章.有的地方反映,省里将地方修建水厂的权限从5万吨提高到6万吨,但目前地方建的水厂大都在10万吨以上,下放的权限没有实际作用.三是个别部门将一些审批项目合并或调整为审核、事前备案等,形式虽然改变,但没有真正达到方便企业、方便基层的效果.四是上下衔接不够,一些地方难以承接下放的权限.如开发区作为派出机构,在人员编制、机构设置等方面与下放的权限不相适应,导致执法真空、权责脱节.

（二）公平有序竞争的中介市场亟待培育.中介服务是当前审改工作的难点问题,各方意见比较集中.主要体现在以下两个方面.一是部分中介存在市场垄断行为.虽然总体上看,我省涉及审批前置的中介服务市场化程度较高,90余项（约占80%）前置中介服务项目市场竞争较为充分,但也还有20余项（约占20%）处于垄断或市场竞争不充分状态.有的中介或是行政审批机关的直属事业单位,或由行政审批机关直属事业单位、行业协会投资设立,与行政部门政事不分、政企不分,利益联系密切.二是审批前置多、程序复杂、时限长的问题仍比较突出.据了解,需前置中介服务的审批事项有107项,对应的中介服务项目115项.从收费标准上看,大约60余项中介服务项目有收费标准,其余50余项目前没有明确的收费标准,靠市场协议定价.从服务时限上看,据调查,震评、安评、环评等10余个项目平均服务时限在2个月以上,最长的采矿权许可环境影响评价大约6个月.问卷调查中企业对房产测量费、白蚁防治费、墙改基金、散装水泥费等前置事项收费反应强烈. （三）行政服务中心建设需进一步加强.从企业座谈和服务中心考察中了解到,个别部门未能充分授权行政服务中心,一些重要的服务项目、关键的办事环节仍放在原单位办理.有的部门对已经纳入中心办理的审批事项,仍在原单位受理或“两头”办理,或项目在窗口受理,但证照发放、收费在原单位,使窗口流于形式.在办事窗口,前台人员的能力和水平难以应对业务复杂、技术性强的审批任务.

（四）网络审批服务尚需提升.相对于较为快捷方便的个人网上业务办理,企业网上审批仍面临许多障碍.一是功能比较单一,业务范围较狭窄,对于涉及跨层级、跨部门的审批十分困难.二是技术服务、程序设计、硬件设施不够到位,保密性、安全性有待加强.三是一些部门存在部门保护主义,不愿与其他部门共享信息.

（五）合法性问题可能会增多.目前全省保留的行政审批事项、非行政审批事项大都有法律法规或规章依据.各地政府和部门的审改创新工作虽然符合改革的方向,但一些探索性的举措也面临着法律风险.一些部门因简化申报材料,在行政诉讼中被判存在一定缺陷.随着改革进程的推进,这类合法性问题可能会增多,需高度重视和研究防范.调研中还了解到,一些服务中心为追求提高审批速度,采取先办理后审核的方式,不符合相关法律法规的规定.

三、意见和建议

要继续深入贯彻国家和省委关于审改工作的决策部署,克难攻坚,密切配合,突出重点,持之以恒,确保改革工作取得实效.

（一）进一步提高认识,依法、持续、深入推进审改工作.要充分肯定审改工作取得的阶段性成果,又要充分认识审改工作的长期性、复杂性、艰巨性.要把行政审批制度改革与转变政府职能结合起来,在深化审改工作的同时,统筹推进事业单位改革、行政事业性收费清理和行政执法体制改革.进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系,明确政府的定位与职责,以良好的服务激发企业创业创新和社会发展活力.要以企业的认可、群众的满意为重要标准,重视实实在在的效果.正确处理合法性与创新性的关系,在依法行政的前提下,加强改革创新工作.加强宣传引导,总结推广好经验,褒扬先进,使广大群众、企业了解和支持审改工作.畅通民意反映渠道,广泛征求、积极采纳各方意见,形成全社会共同推进审改工作的良好氛围.

（二）继续简政放权,做到能减则减、能放则放.顺应经济社会发展和群众需求,继续清理、精减省级行政审批项目.不断扩大基层管理权限,做到真放权、放实权.强化协同配合,完善和落实改革配套措施.主动做好国家部委下放职能权力的对应衔接,加强对市县政府的指导协调,保证国家、省下放的审批项目“放得下、接得住”.

（三）加快简化审批程序,切实提高审批实效.对于保留实施的审批项目,要在合法的前提下规范审批行为,优化审批流程,压缩审批时间.全面推进并联审批,加强部门内部、部门之间的统筹,提升一体化运作水平.推进审批重心前移,充分授权窗口行使审批事项办理职责,一般形式性审批事项即时办结,复杂事项限时办结.加快制定行政审批的详细规范和标准,进一步减少行政审批自由裁量权.加强作风建设,提高服务质量和水平.强化事后监管,严格责任追究,防止行政审批事项取消或简化后监管职能的“缺位”或“不到位”.

（四）大力推进中介机构改革,形成公平竞争的中介市场秩序.加快改革行政部门与中介机构的管理体制,实现政事分开、利益脱钩.积极培育社会中介组织,放开中介服务市场,鼓励和支持民间资本举办各类服务机构.进一步降低中介服务收费,简化中介服务流程.按照优胜劣汰、能进能出的要求,加大规范管理和考核力度,加强行业自律.

（五）建立健全长效机制,巩固和发展改革成果.建立严格准入机制,对新设行政审批事项,充分论证和听取意见,认真审核,防止“边减边增”.建立动态调整机制,定期评估审批项目实施情况,及时予以取消和调整.强化监督检查,建立审改工作绩效评价机制.加快建立网上办理、信息共享、电子监察一体的全省网上办事大厅,推广和完善网上审批.积极探索集中审批.

（六）加大法规规章清理力度,加强法制保障.继续加快清理涉及审批的政府规章和规范性文件,及时提请省人大常委会修订地方性法规.各有关部门要抓紧研究论证,做好地方性法规修改完善、规范性文件备案审查工作.对涉及国家法律、行政法规和部门规章的事项,要主动与国家部门沟通、协调,积极向国务院争取在行政审批度改革方面的先行先试.

附件1：

浙江省企业投资环境问卷调查分析报告

浙江省人大财政经济委员会 浙江省社会科学院

目前,新一轮行政审批制度改革正在深入推进.为全面了解我省企业投资环境,掌握我省审批制度改革进展情况,省人大财政经济委员会联合省人大常委会于4月15日至5月10日对全省11个设区市、90个县（市、区）的企业家就“企业投资环境”进行了问卷调查.省社会科学院负责本次问卷的设计与分析.此次调查共发放问卷2130份,截止5月10日回收11个设区市、60个县（市、区）问卷1090份,其中无效问卷31份,有效问卷1059份（全省问卷回收情况详见图1）.

一、企业投资基本情况

回收的1059份有效问卷中,涉及1059位企业家所投资的各类企业,其中既有国企,又有民营企业,民营企业约占80%,投资领域涉及战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、传统优势产业、现代农业等.1059位被调查的企业家中有全国人大代表9人,浙江省人大代表23人,河北省人大代表1人,省内设区市人大代表116人,省内县（市、区）人大代表203人；全国政协委员4人,浙江省政协委员12人,省内设区市政协委员100人,省内县（市、区）政协委员196人.所调查的1059位企业家中有1003位自2009年至今,发生过企业投资行为,其中约1/3投资规模为1001-5000万元（具体投资规模见图2）.

976位被调查者填写了企业从项目申请到取得施工许可证所耗费时间.据统计,约47%的项目可以在6个月以内完成相关手续,有9%的项目投资者须等待18个月以上（具体耗费时间见图3）. 969位被调查者填写了各自企业从项目申请到取得施工许可证时所涉及的政府部门数.约72%的企业从申请至取得施工许可证需和10-15个政府部门进行交涉（涉及政府部门数量分布详见图4）.

问卷调查显示,我省目前仍有53%的企业从项目申请到取得施工许可证需耗费6个月以上时间,8%的企业投资要经过20个以上政府部门.

二、企业对投资环境的满意度

问卷对浙江行政审批制度的满意度评价分别设为“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”、“很不满意”五类.总体而言,企业家对浙江行政审批制度的评价为“满意”,其中,对浙江行政审批制度的满意度评价为“满意”约占56%,持“一般”、“不满意”评价的为22%（企业家对浙江行政审批环境满意度评价具体分布见图5）.

为了解“省外浙商”在外省投资的软环境,寻找浙江可能存在的差距,问卷针对有省外投资经历的浙商设计了问题,希望他们对自己在省外投资企业所遭遇的各类审批环境进行满意度测评.499位有省外投资经历的浙商,对此进行

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问卷调查显示,相较而言,浙江的行政审批环境与外省行政审批环境基本持平,可能还略占优势.

问卷测评了企业家对涉投资审批事项政府各部门服务态度的满意度.其中,58%的被调查者对政府各部门的服务态度评价为“满意”,23%的被调查者评价为“非常满意”,另外约有19%的被调查者对政府各部门的服务态度评价为“一般”、“不满意”（企业家对政府审批部门满意度测评的具体评判见图7）.

三、企业项目审批必须完成的前置事项分析

问卷调查了企业项目审批前必须完成的前置事项,在“资金申请报告”、“项目申请报告”、“环评报告”等18个选项中,1059份问卷中选择超过50%的事项有：项目申请报告（94.15%）、环评报告（90.93%）、施工图设计（81.59%）、施工图审查（77.81%）、消防审核（72.43%）、能评报告（67.99%）、防雷设计审核（64.87%）等7项（关于企业项目审批前必须完成的各事项详细情况见图8）.另外,在被调查者需要自主填写的“其他”选项中,对需要完成的前置事项反映比较集中的有：缴纳白蚁防治费、建筑工地除四害、地质灾害安全性评价、岸线审批、安全评价报告、绿化费、墙改基金、散装水泥收费等.

据测算,中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60-70%.为详细掌握具体是哪些中介服务事项最耗费企业投资者的时间,问卷对此也进行了调查.根据统计,环评报告、消防审核、施工图设计、项目申请报告、施工图审查、能评报告等事项依次是投资者认为最耗时的事项（有关耗时较长的事项选择见图9）.关于“环评报告”最耗时的原因,有被调查者认为：“公示、公告时间长”、“相关环评报告需要经过县（市、区）、设区市、省乃至国家环保部门的批复”等；关于“消防审核”最耗时的原因,有被调查者认为：“消防审核可能要召开的专家论证会时间难以掌握”、“消防部门人员少,项目多”等；关于“施工图设计”最耗时的原因,有被调查者认为：“设计方案调整需要业主与设计方多方商榷,来回沟通的时间长”等.此外,关于项目申请报告、施工图审查、能评报告等之所以耗时,多数被调查者指出,其共同的原因是他们在当地都是垄断经营.

在各类中介服务事项中,问卷还调查了企业家认为收费过高的事项.1059份问卷中有463份对此进行了有效作答（有关企业家过高收费事项的调查见图10）.其中,被调查者在自主填写的“其他”选项中,对“房产测量”意见较大,他们认为房产测量包括预测与实测,涉嫌重复收费；房产测量采取按每平方米建筑面积计费的收费标准过高.

问卷也调查了企业家认为可能存在垄断的各类中介服务事项.1059份问卷中,有267份进行了有效作答（有关企业家认为存在垄断的事项调查见图11）.在267份作答问卷中,企业家认为相关垄断事项主要集中在“消防审核”、“环评报告的编制”、“防雷设计审核”等3个方面.尤其是“防雷设计审核”,不少企业家认为具体从事防雷设计审核的防雷检测站实际上是各气象局的下属单位,而且在各行政区域,只有气象局下属的防雷检测站才有资质进行防雷设计审核.因此他们认为所谓的审核就是政府部门在变相收费.

四、企业对我省行政审批制度改革的若干建议

此次问卷调查,被调查者对我省开展的新一轮行政审批制度改革的建议主要围绕五个方面.一是希望建立健全集中审批制度,进一步抓好行政服务中心建设,拓展其服务功能,做到审批职能尽可能集中,严格岗位责任制、首问负责制、限时办结制、服务承诺制.二是全面推进联合审批制度,创新网上审批制度,实现审批材料、信息的资源共享；对涉及2个以上部门审批的事项,均实行联合审批,采取“一窗受理、联合踏勘、集中会审、同步办理、限时办结”的方式,积极开展项目联合审批和多证联办工作.三是希望建立审批前置中介服务规范化管理制度,要切断部门与中介机构的利益链,尤其是要认真清理带有实质性的“部门―规章（规范性文件）―利益”的各种行政规章、规范性文件,切实减少各种附加于企业投资过程中的“条件”或“环节”.四是希望建立审批事项准入机制.严格新设行政许可和非行政许可的依据、程序,杜绝简减―膨胀现象的发生.五是希望政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管,实行“宽进严管”.