财政审计中的主要问题今后的改进

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多年以来,预算执行审计按照“摸清家底、揭露问题、规范管理、服务改革、提高效益”的目的和要求,通过揭露、查处问题,向人大、政府提交优秀的审计结果报告和工作报告,做出审计决定,提出审计意见和建议的方式,促进了财政宏观调控作用的发挥,促进了财政改革的推行和预算管理水平的提高.比如：按审计意见进行的省对市县的财政体制改革,增强了省级财政调控能力,平衡了全省财力水平,缓解了县乡财政困难,调动了市、县积极性,2007年我省的财政收入已呈现出陕北、关中、陕南快速协调增长的良好状态；预算执行考核体系的建立,使2007年的支出预算执行率表现为历年最高水平；部门预算和国库集中收付改革的推进,为公共财政奠定了基础,并规范了预算编制,提高了预算的透明度；“收支两条线”制度的执行,为综合财政预算创造了条件；违规退库的问题得到了根除；大量财政银行账户实行总会计的集中统一管理,为财政专项资金的安全、完整提供了保障；无预算指标的支出结转、资金的违规调入和不规范的预算科目调剂数额得到有效控制.对下级政府的财政收支决算审计,也基本达到了维护政令统一,维护财经法纪严肃性,维护上级财政收入的安全完整,促进专项资金规范管理,促进提高财政管理水平的目的.

但是,近几年审计发现,在预算执行、财政管理或经济生活中还存在一些带有普遍性、苗头性的问题.

一是受历史沿革、历史积习和客观因素影响,一些“顽症”性的问题一时还难以纠正.如：由于预算编制不细,一些支出预算没有落实到部门、单位和具体项目；专款下达晚,各级财政对转移支付资金管理不够规范,致使支出预算,上级专款和转移支付资金不能在法定期限下达给部门和单位,预算透明度不高,预算调整不规范,资金效益难以发挥,并助长了资金分配的主观随意性.年涉及的金额数十亿元.

二是在经济快速增长的情况下,税收收入连年保持着较大幅度高于经济增长比例的状态,如2006年我省财政收入增幅位居全国第二.在这种情况下,税务部门存在人为压低、下甩税收计划,缩小任务基数,有的有税不征,违规减免,个别基层税务部门甚至将税源推荐到辖区以外缴纳；一些财政部门还隐瞒收入.与此同时,财政支出管理水平不高,预算执行的效率性和均衡性较差,支出标准建设不完善,滚动式项目库没有建立,多年来支出预算执行率一直徘徊在75％-85％之间.财政超收较多,支出不能完成,产生大量收支结余,为了不影响向上级财政争取资金而压缩净结余,又出现了无指标、无项目的结转支出,全省每年100多亿元,省本级50多亿元,如何管好结转资金又成为新的问题.

三是受各方利益牵制和客观因素影响,一些财政部门在国库之外开设银行帐户过多,少则几十个,多则上百个,账户滞留各种资金余额往往几倍于国库存款.对专户资金管理的不规范,又导致了财政资金的体外循环和二次分配.这些专户有的成为调节财政收支的“蓄水池”,成为违纪问题的诱因,其中既有隐瞒的财政收入,也有虚列的财政支出.在目前情况下又出现了利用专户,以设立预算稳定调节等项基金的名义,突破收付实现制、权责发生制和会计核算一致性原则,搞虚假财政支出的倾向.

四是财政改革中的遗留问题有待各方协作解决.比如,2000年在依据不够充分的情况下建立的会计集中统一核算制度,目前似有似无,由此造成的预算单位的财务机构、岗位似有似无,给部门单位的预算执行、资产和财务管理造成不良影响.

五是作为预算执行主体的部门和单位,有的粗放管理,缺乏预算意识、大局观念,存在超预算支出,铺张浪费、滥发钱物,人员、车辆严重超编,招待费、会议费严重超支；“收支两条线”和政府采购制度难以落实,财政改革在有的部门难以推进；挤占、挪用、滞留专项资金的问题时有发生.

通过审计指出的这些问题,相互交织,互为成因,其纠正和改进,有的需要大环境的改善,有的需要法制的健全和完善.对有的部门由于工作不好,部门权力扩张,法纪观念淡薄造成问题的纠正,则需要我们和其他部门共同不懈的努力.除上述问题外,还有些问题是在改革和前进的过程中出现的,如部门预算和国库集中收付中存在的问题,将随着改革的深入和完善得到改进.

针对以往审计发现的问题,结合对十七大精神的学习,我们认为财政审计工作和人员自身也存在一些不足.一是对财政审计如何服务于促进科学发展,坚持以人为本,构建和谐社会缺乏具体的可操作的思考,对统筹兼顾地搞好财政审计缺乏比较成熟的计划.二是总体方案和实施方案的设计以及审计实施,未能做到正确取舍,重点还不够突出,存在面面俱到的现象,加大了审计工作量.三是人员结构和人员的知识结构、业务技能还不能满足新形势的要求,需要通过培训进行优化和提高.

针对上述问题,根据经济和社会发展,以及财政改革的要求,我们认为财政审计今后工作的设想是：

第一、要充分认识预算执行审计是服务于人大监督,服务政府理财,完成给政府的审计结果报告和给人大的审计工作报告的一件大事.从事和参与这项工作的人员必须自觉培养强烈的责任感和主人翁意识,具有饱满的工作热情和敢于、善于打硬仗的精神.同时,采取灵活多样的方式进行财经理论和业务知识培训.一是主动与财政、税务等综合经济管理部门进行专题研讨和培训交流,以培训换培训,虚心向被审计单位学习；二是处内实行定期业务学习和交流活动,审计组内定期开会通报业务进展,并坚持双人编组以老带新；三是每年至少举办一期由大学教授、被审计单位业务专家和我厅资深人员授课的全省财政审计培训班或研讨班.通过培训提高审计人员对财政审计“总体性、全局性、宏观性和建设性”的认识,并能在实际工作中加以正确把握和运用；使审计人员既能干好从微观入手的“小审计”,也能干好从宏观着眼的“大审计”.

第二、进一步健全和完善由政府预算体系决定的我省一体化的预算执行审计体系.在厅预算执行审计协调领导小组的领导下,修改和完善“省级预算执行审计工作程序实施细则”,设计好每年的预算执行审计总体方案,开好预算执行审计协调会.坚持“以财政审计为主线,将本级财政预算执行审计与下级财政收支审计相结合,与本级部门预算执行审计相结合,与专项审计相结合,与经济责任审计和企业审计相结合的预算执行一体化审计”.注重审计过程的信息共享和工作互动,注重审计资源的有机整合和审计成果的综合利用.

第三、正确处理服务和监督的关系.明确审计的最终目的不是单纯的收缴资金和追究责任,而是服务于人大监督、政府理财,服务于财政税务和其他部门预算管理水平的提高,促进各种问题的解决.加强与被审计单位的沟通和理解,对一些长期难以解决的屡查屡犯的问题,要协同有关部门从体制机制上进行分析加以改进.对部门和单位难以纠正的普遍性甚至是全国性的问题,可与被审计单位共同讨论和调研拿出解决问题的意见和建议,服务于领导决策,最终使问题得到整改.

第四、正确处理全面审计与突出重点的关系.制定3―5年的财政审计计划,将审计与审计调查相结合,一般审计和专项审计相结合,以真实性、合法性审计为基础,加大预算执行效益审计力度.在全面审计的基础上,突出以下审计重点：一是加强对现行体制特别是省管县体制运行情况的审计和调查,促进省对市县财政体制的进一步改革,缓解县、乡财政困难；二是通过对财政收入与GDP增长、与财政支出增长的匹配性审计分析,对收支结构变化的审计分析,促进稳健财政政策的落实和财政宏观调控的改善；三是通过对国有企业管理和资产负债情况的审计,促进国有资本经营预算的建立；四是加强对我省民生八大工程投入、管理和绩效情况的审计和调查,促进和谐社会建立和民生问题的解决；五是开展对基本建设投资计划管理和基建预算执行审计,扩大重点建设项目审计覆盖面,促进改善公共基础设施建设和节能减排；六是突出对财政部门和预算单位支出管理的审计,促进支出预算的执行和资金效益的发挥.

第五、进一步使预算执行审计日常化,要求全处同志经常思考预算执行审计的新问题,提炼新观点.审计实施中,不断完善审计工作表和成果表格体系,对审计中的一般问题进行表格化、模式化和规范化处理,提高工作效率.根据目前“秦税”工程提供的可能和税收属地化管理的要求,不断扩大税收征管的计算机辅助审计.

（作者单位：陕西省审计厅）