完善和吉林省财政监督机制法制建设的基本路径

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摘 要：财政监督是实施和推进财政分配活动过程的一项固有功能,法制建设是更好地实施和不断推进财政监督工作的一大基础和重要保障.本文认为,吉林省的财政监督机制法制建设要始终坚持创新与稳步实施相结合原则,正确处理财政监督和财政管理的关系,对财政资金的整个流程实施动态监督,科学界定财政监督的职责定位,加大财政监督的制度化和规范化建设.从而形成“四路并进”的监督体系,建立覆盖收支全程的监督机制,同时不断推进财政监督信息化建设.

关 键 词 ：吉林省；财政监督机制；法制建设；推进路径

中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.04 文章编号：1672-3309（2012）0708-10-05

一般而言,机制法制建设特别是系统建设,首先要具有明确的理念、健全的制度、规范的操作等基本要件,然后致力于将其内化为人的素质,内化为人与人、人与事之间的相应关系和相互联系,进而再外化为人们之间相应的行为方式和习惯.在健全和完善吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中,除了需要进一步改进财政监督工作的程序和流程外,相应的工作制度和工作规范等方面也需要进一步的革新和完善,从而实现全省财政系统长期稳定和高效运行的最终目标.

一、努力构建“四位一体”的财政监督体系

财政部门主要是通过合理编制预算、严格按照计划执行预算以及编制决算,进而安排财政性资金的筹集、分配和使用活动；各级各类财政预算单位具体负责依据实际情况制定相关的计划和方案,财政业务管理部门具体负责审核资金使用的合理性和可行性,国库负责落实按照相关批复和指令及时、足额地拨付款项.因此,吉林省财政监督机制应当贯穿于预算编制、预算执行和预算决算的整个过程和整个程序,要充分有效地协调各个部门关系,将内外监督工作有机地结合起来,从而切实地保证财政资金运行全过程和整个程序的安全性、规范性和有效性.

(一)构建财政预算编制法律监督机制

预算编制是整个财政资金运行的起始点,因此,加强对预算编制的监督工作和监督力度,可以有效地实现从源头上防止财政资金的滥用和低效,也切实体现了财政监督方式方法的合理转变,即从侧重于“事后检查”向“事前审核、事中监控、事后检查”相结合转变.与此同时,预算编制的监督效果也可以为预算执行监督、预算决算监督提供重要的制度标准和制度框架.在此,预算编制的财政监督主要是通过全省各级财政监督部门,对预算单位上报预算的备案（外部监督）和对财政业务管理部门的审核结果的复核（内部监督）来具体实现,其操作程序和流程如图1所示.

具体而言,第一,按照各级各类部门预算“两上、两下”的编制程序和编制安排,首先由预算单位根据预算编制的标准和预算编制的要求,具体编制出本单位的相关预算,并报送到财政业务管理机构进行相关的审核（1审核）.与此同时,将之抄送到专职的财政监督机构进行备案备查（1备案）；第二,单位预算安排一经财政业务管理机构审核之后,即送达到相应的财政监督机构,财政监督机构对送审的单位预算（内）和已经备案的单位预算进行再次的检测（外）；第三,财政监督机构签署审核意见后,交由具体的财政业务管理部门来处理；第四,财政业务管理部门汇总后,上报人大机构进行审批；第五,人大机构批准预算的同时,还必须向社会全面公开,并接受舆论监督和社会监督；第六,财政业务管理部门依据人大机构批准的预算,批复各项预算,同时抄送财政监督机构.

(二)构建财政预算执行法律监督机制

预算的执行是各级政府部门运用财政资金,为社会提供各种公共产品和各类公共服务的过程.这一过程是否科学、合理和规范,直接关系到吉林省各级政府部门提供公共产品的质量和公共财政职能作用的发挥程度,因此必须予以高度的关注和重视.由于资金的拨付和使用涉及到预算单位、财政业务管理部门、国库、供应商等多个方面的利益协调和关系配合,因此,不仅需要财政监督业务管理部门按照计划批复,还要进一步跟踪财政资金的运行情况,检查预算单位使用财政资金的相关情况,其操作程序和流程如图2所示.

具体而言,第一,预算单位向财政业务管理部门提出申请用款；第二,财政业务管理部门进行审核；第三,财政机构根据预算并结合预算单位的实际情况和具体要求,回复相关意见；第四,财政业务管理部门做出批复后,立即通知国库拨款,并交财政监督机构备案；第五,监督内容主要包括以下方面：财政资金入库是否及时,金额有无异常变化,拨付金额是否按照预算执行,拨款程序是否符合规定,相关款项是否按照已经审批单位的用款计划及时地拨付,等等；第六,国库按照既定计划进行相关拨付；第七,监督预算单位按照既定预算执行,其内容包括以下方面：单位有无其他收入来源,能否全部纳入到财务管理与核算范围,资金的运行是否按照规定执行,等等.

(三)构建财政预算决算法律监督机制

预算决算是财政预算的实际运行结果.在财政决算过程当中,不仅要考查财政资金是否在按照既定的计划运行,更要考核财政资金的使用效益问题,对预算资金的使用效益进行全面地评估,同时对被监督单位的管理提出相关建议.因此,需要建立一套科学、适用、有效的评价体系.

一方面,建立健全针对财政支出运行过程的财政监督指标体系,主要包括两大目标：（1）安全性目标.要求财政支出能够严格地按照预算及时、足额地拨付到所规定的项目或是用途上,具体分为四个指标：一是资金支出安全性,即财政支出符合相关制度及规定,不能出现“体外循环”等不良情况；二是预算约束指标,即资金的支付和使用不能超过预算所规定的额度和方向；三是程序安全性,即严格按照国库集中支付等有关制度的规定和要求,进行相关的资金拨付；四是资金风险控制指标,即从微观层面上财政预算单位或国库代理行不能违规向其他账户划拨资金,从宏观层面上财政预算资金规模不能超过财政资金的供应能力和水平.（2）规范性目标.要求通过财政收支指标、财政收支行为、财政收支程序与有关法律法规和规章制度的比较,具体分析和合理评价财政支出是否符合相关规定.具体而言,主要包括三个方面内容：一是预算编制方面,包括预算总支出、各项目支出及增长速度、定员定额标准等内容；二是预算执行方面,包括预算资金拨付程序、各项目进度、资金拨付进度、预算追加程序、金额等内容；三是决算方面,包括各项预算执行数与决算数之间的对比、执行过程是否符合国家的方针政策、法律法规等内容. 另一方面,建立健全针对财政支出运行结果的财政监督指标体系.针对财政支出运行结果的监督,主要是通过相关的绩效评价指标,对财政支出项目的效益做出科学客观的评价.在此,主要有三个具体指标：经济效益指标、社会效益指标以及生态效益指标.对此,测量方法主要包括成本—效益法、最小成本法等.

(四)构建财政预算内部监督法律监督机制

财政内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制,它是各级财政部门内部管理水平的自我检查和自我评价活动.建立健全财政内部监督制约机制,就要不断加吉林省吉林省各级财政业务机构制度建设、内控机制和履行职责等内部管理情况的监督力度,以便及时地发现和纠正各种财政管理和财政运行活动当中存在的问题和纰漏,更快、更有效地查找和堵塞相关漏洞,从制度上不断提高财政资金的管理和使用水平,起到规范管理和预警防范的积极作用.吉林省各级各类专职财政监督机构对财政部门内部各部门的监督,则主要体现在对外监督过程当中与其他业务处室的配合和制衡等方面.为了把财政内部监督的难度降到最低程度和水平,全省专职财政监督部门应当切实转变财政监督理念,将以往的“纠错式”监督转为“服务式”监督.与此同时,进一步改变财政监督方式,即由原来的按财政监督对象分组,转变为按财政监督流程分组.具体的操作程序和流程如图3所示.

具体而言,第一,吉林省财政部门各业务处室和专职财政监督部门均有责任监督财政预算单位的用款情况和用款行为,各级财政预算单位均有义务将用款信息及时准确地反馈给相关部门及机构；第二,依据业务部门反馈的相关信息,各级财政监督检查组可对业务处室进行相关的检查和取证,并据此给出相关的意见和建议；第三,吉林省各级财政监督检查组将相关的检查结果送达到财政监督认定组；第四,财政监督认定组对具体问题进行再次审核,对财政监督检查组的检查结果进行相关确认,并对各业务处室的相关行为依法做出判定；第五,财政监督认定组将判定结果送达到财政监督审理组；第六,财政监督审理组经审理后给出相关的处理意见,并以书面方式通知给被审理处室；第七,被审理处室对自身所存在的问题给予及时解答,并给出相关的处理方案和整改方案；第八,财政监督审理组汇总资料后,及时准确地向有关领导汇报.

二、努力构建覆盖收支全程的财政监督机制

(一)税收收入监督机制

众所周知,税收是财政收入的主要来源,其征收效果的好坏会直接影响到国家财政收入的运行能力和水平.因此,不断加强和强化财政收入监督能力及水平,能够很好地促进和强化财政预算执行监督,能够切实保障好财政收入的真实性和完整性.另外,建立稳定的财政收入保障机制,还可以为构建社会主义和谐社会以及全面建设小康社会提供坚实的财力基础.虽然目前吉林省税务机关内部设有税务稽查部门,其主要职责是从事税务检查工作,但是税收稽查只是税务部门的内部监督,还需要来自财政部门的外部监督来补充.对此,财政监督机构主要从税源方面入手,辅之以相应网络实施监控系统,这样可以对一些重大的税收项目进行及时有效的监督检查工作.具体的操作程序和流程如图4所示.

具体而言,第一,事前阶段.（1）吉林省各级财政监督机构,要能够及时准确地了解到各级各类税务部门的工作进展情况,主要包括：前期税收征管质量,各个税种的收缴、拖欠、减免金额,以及新出台的税收政策等；深入到省内各基层单位进行实地走访和调查,把握住税源的第一手状况,主要包括企业各项财务指标及其近期经营状况等.依据这两方面的信息,再行确定进行和实施财政监控的重点和要点.第二,事中阶段.（2）有效利用“税收监测系统”（即构建总体税收收入的时间序列模型和各个税种的多元回归模型）,以便对省内各级各类税务机关的工作进展情况进行实时的监控和管理；（3）对相关的重点企业和单位实施定向式监控；（4）将相关的调查结果及时准确地告知给相应的税务部门.第三,事后阶段.（5）对相应的税务部门进行财政监督的一个主要目的是,及时有效地纠正税务部门相关工作当中的各种漏征、漏缴、违规减免等违规违法行为,按照相关的法律法规和规章制度的规定予以补征,（6）向相关企业及相关单位提出详细和具体的管理建议,同时对所查出的税收按级次及时进行监缴入库.

(二)非税收入监督机制

目前,我国的非税收入数额巨大,而且长期处于无序膨胀、管理失范的状态,这一点在吉林省也比较突出.对此,省内相关部门正在进行相应的规范和改革,当务之急是妥善解决非税监督当中存在的各种问题和症结.从近期目标而言,应当以规范省内各级政府部门的非税收入行为作为核心要点和切入点,以尽快健全和完善相关的法规制度、明确自责、健全监督机制作为非税收入监督的主要内容,在不断的探索当中逐步建立健全相应的非税收入监督运行机制.

(三)财政支出监督机制

进一步加强财政支出监督力度,要进一步推进和实行与部门预算制度、国库集中支付制度、“收支两条线”制度等改革相衔接、相配套、相同步的监督改革和监督措施.在大力开展安全监督、合规监督的基础上,把有效性监督始终贯穿于全省财政支出的日常监督和专项检查的过程当中,全面确保财政支出资金的安全性、规范性和有效性.财政支出涉及到财政预算单位、财政预算编制部门、国库等多个部门和单位,为此,要通过细致仔细的调查和研究,及时准确地了解到省内各个部门的业务处理情况和进展状态,根据相关的反馈信息来确定相关的工作重点.与此同时,紧紧围绕全省经济社会发展当中的重点、难点和热点,以及吉林省财政体制改革事项和重大财税政策执行情况等内容,组织开展专项检查和调研活动.具体的操作程序和流程如图5所示.

具体而言,第一,事前阶段.（1）预算编制部门要及时准确地向全省各级财政监督机构提交有关的支出计划和支出方案；（2）对支出计划和支出方案进行相关的审核；（3）通过“两上两下”的财政预算编制程序,财政预算编制部门的支出预算获得有关部门的批复,同时被送达到财政预算执行部门（国库处）,并送达到财政监督机构进行备案.第二,事中阶段.（4）财政预算单位向国库处申请资金；（5）国库处征求财政预算单位业务主管部门的相关意见及建议；（6）业务主管部门根据财政预算单位的资金需要、工程进度、配套工作进程等实际情况,得出财政预算单位的实际资金需求量,并及时回复给预算执行部门；（7）国库处结合预算编制数（3）和业务处回复数（6）进行相关的审批,并及时通知支付中心拨款；（8）支付中心按照审批金额及时拨付给与财政预算单位有经济往来的个人或供应商.第三,事后阶段.（9）对财政预算单位进行执行式监控；（10）对财政预算单位进行相关的会计监督；（11）根据财政预算执行监控过程当中的相关反馈信息,选择重点业务部门进行监督管理；（12）财政监督部门及时有效地掌握相关信息,对财政预算执行部门进行再监督. （四）会计监督机制

会计监督是《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国注册会计师法》赋予给财政部门的重要职责.简而言之,会计监督是围绕“遏制会计,规范会计秩序,服务宏观管理,维护公众利益”的核心目标,借助现代化的信息技术手段,不断强化和加强会计信息质量检查和注册会计师行业的行政监督能力及水平.通过这些监督检查工作,不断促进会计信息的真实性和中介行业的健康有序发展,及时有效&#

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具体而言,第一,检查省内注册会计师年检及其培训情况；第二,在省内企业聘请的注册会计师的积极配合下,检查省内各企业财务状况；第三,向省内企业提供相关服务,主要包括：组织企业领导学习相关的财务知识和财务政策,进一步完善企业内部控制制度、督促企业实行财务报告内部公开制度等；第四,通过对省内各企业的相关检查工作,及时有效地掌握注册会计师的执业质量和执业水平；相关企业可以通过财政监督部门的检查工作,及时准确地了解到注册会计师的业务质量和业务能力,一旦出现问题,可以提出相关的索赔要求；第五,综合（1）和（4）的情况,将有关信息及时准确地反映给吉林省注册会计师认证管理机构；第六,由吉林省注册会计师认证管理机构根据相关的法律法规和规章制度,对注册会计师进行相关评定,做到奖惩并施.

三、大力推进和不断深化财政监督信息化建设

现代信息技术的迅猛发展,为财政监督提供了便利条件.通过不断建立健全省级财政信息共享机制,可以有效降低实施财政监督的成本,从而更好地实现财政监督目标.吉林省财政信息系统应当可以全面追踪和监测到财政资金运行的全过程,逐步建立从财政收入的取得到财政预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制.此外,还要结合“金税工程”、“金财工程”等建设及改革,不断开发适合吉林省省情的财政监督管理软件,如财政信息采集系统、信息分析系统、财政违纪预警系统等.

具体而言,第一,近期目标.主要是依托财政核心业务软件,进行科学合理的资源整合和二次开发,不断开放查询功能,通过实时查询等技术手段,更好地实现网上监控.逐步改进和转变财政监督检查的方式方法,初步实现在事前、事中、事后全过程的监督.第二,中期目标.在不断开放查询功能,进一步开展实时监控的基础上,逐步建立一个科学合理、制约有效的网上监督框架和体系.主要包括：一是建立和完善各项内部控制制度；二是建立健全项目库和绩效评价信息库；三是建立包括分析预警、绩效监督等功能在内的财政监督管理子系统.第三,远期目标.继续加强与审计、税务、海关、金库等有关监督部门的联网监察工作,进一步丰富和拓展网上监督系统.一是延长外部监督链,将财政监督的触角向预算单位进一步延伸；二是自觉接受人大等有关机构的再监督.目前,吉林省各级人大及常委会正大力推进财政监督工作的规范化、制度化建设,基本上明确了财政监督的原则、方向和操作程序等内容,在财政监督实践上已经探索出了一条新路子.