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自上世纪90年代中后期以来,农村生产力增长趋缓,农民增收幅度下降,很大程度上是由于农村公共产品供给不足,农业投资效益降低造成的.农村公共产品供给不足已成为我国农业发展的瓶颈,已严重制约了农村发展和“小康建设”.新农村建设是一个系统战略工程,公共财政政策理应为战略的实施提供支持和保障.农村公共产品供给在我国社会主义新农村建设中具有重要作用.
一、公共财政政策与新农村建设的关系
(一)支持新农村建设是公共财政政策的本质要求
公共财政政策,一是保证公共需要,即国家机构正常运转需要,保证全社会科学、教育、文化、卫生等事业的发展需要,为社会再生产提供共同的尾部条件的基础设施、公用设施、公共服务等；二是调节社会经济,通过税收、财政补贴、社会保障等政策性收支,调节社会分配的不公,为社会成员提供基本的生活保障；三是规范秩序、参与决策.建设社会主义新农村,实行以城带乡、工业反哺农业等一系列的政策措施,巩固农业的基础地位,改善广大农村的基础条件,符合政府调节、管理的目标,符合社会分配公平化的目标,反映了公共财政政策的本质要求.
(二)新农村建设迫切要求农村公共财政政策的支持
农村公共品供给是社会主义新农村建设的公共财政政策重中之重.社会主义新农村建设是一个完整而系统的工程,光靠组织分散的农民自身和财力薄弱的农村本身是不可能实现的,需要上级政府运用财政支出手段,主要是公共品供给手段予以调控和干预.
多年的实践证明,改善和增加农村公共产品和服务,只依靠农民的力量,或者只依靠市场机制解决,都难以行得通.建设社会主义新农村,如果没有政府财政的投入,就难以实现我们的奋斗目标.建设社会主义新农村,迫切要求公共财政政策的大力支持.
二、现行农村公共产品供给制度是社会主义新农村建设的前进瓶颈
我国长久实行的“城市偏向型”公共产品供给制度,造成了公共品供给城乡间严重失衡,城乡财政待遇迥然不同,进一步强化了我国城乡分割的二元化经济结构,在一定程度上影响了实现全面小康社会与构建和谐社会的进程.这种“城市偏向型’的公共产品供给,表现在农村主要存在一下几个方面的问题：
(一)农村公共品总体上供给严重不足
改革开放以来,国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长,但农业支出在财政支出的比重总体上处于下降趋势,1978年农业支出占财政支出的比重为13.43％,2000-2010年基本上在7％-8％之间徘徊,远低于1978年的水平,这些公共品的有效供给不足已成为当前制约新农村建设的瓶颈之一.
(二)城乡差距不断扩大,农村基础设施建设非常薄弱
由于我国城乡经济发展长期处于一种二元结构状态,城市居民的公共产品供给有充足的工商税收来源作为资金保障,因此城市居民可以享受到低廉甚至是免费的公共产品服务,但农村居民却与此无缘,甚至农民还要为大多数的公共产品供给的全部或部分“埋单”,在国家支持有限而大部分乡镇财政困窘的情况下,乡镇不仅不能建设新的农村基础设施,而原有的基础设施都难以维护.落后地区农村社区内各种公共设施和公益事业建设由于资金缺乏,基本处于停顿状态.这种城乡公共产品供给的巨大悬殊严重脱离了十七大提出来的“统筹城乡发展’的要求.
(三)供给结构不合理,重准公共产品的供给,轻纯公共产品供给
在规模和财力极其有限的农村公共品供给中,政府还存在“缺位”、“错位”和“越位”等现象.对一些本该由政府提供的纯公共产品,如基础教育、养老保障设施、治安环境、污水垃圾处理、农田灌溉、农业发展战略等,由于这些产品建设周期长、成效显现慢且耗资巨大,政府就出现“缺位”,将供给责任推卸给农民个体；而对于一些准公共品可以通过市场化手段向外融资,以行政手段向农民集资,刺激了县乡级政府的积极性,县乡级政府“错位’运行,符合官员偏好的公共产品供给就会膨胀和过剩,使有限的公共资金不能合理运用,供给不足与供给过剩同时并存.
三、社会主义新农村公共产品供给的有效途径
建设社会主义新农村,必须大力发展农村公共事业.大力发展农村公共事业,必须深入贯彻落实党的十七大精神,以科学发展观为指导,在破除公共产品城乡二元供给体制的同时,把农村公共产品的供给纳入到城乡一体的公共产品供给体系中来,在统筹城乡发展中逐步构建起完整有效的农村公共产品供给体制.
首先,高度重视农村公共服务体系建设,制定好农村公共服务发展规划.政府作为新农村建设的主导者和相关制度的决策者,要在思想上高度重视农村公共服务的长远建设和发展,把农村公共服务体系建设作为新农村建设的一项重要内容,真正列入各级党委政府的议事日程.要加强对公共服务的前瞻性研究,把农村公共服务体系建设纳入当地经济社会发展规划,制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划,明确今后努力和发展的方向.还要制定和完善基本公共服务标准,特别要在城乡居民最低生活保障、社会救助、医疗卫生、教育和文化发展等方面,制定出与当地经济社会发展水平相适应的基本标准,增强针对性和可操作性.
其次,明确各级政府在农村公共服务上的职责和义务.为广大农村提供公共服务,这是政府的职责和义务.而要履行这项基本职能,需要各级政府的分工合作.应明确各级政府应该承担的职责和义务,做到各司其职,各尽其责,确保农村公共服务的有效提供.要遵循责权配置相一致的原则,明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务,并赋予其相应的管理权力,真正做到财权与事权的统一,以充分发挥地方政府的积极性和自主性.
另外,积极探索农村公共服务市场化、社会化改革的运作方式和有效途径.推进农村公共服务的市场化与社会化,引进企业和社会组织参与农村公共服务,是解决政府公共服务效率低下、供给不足和资金短缺问题的最好出路.结合当前各地实际,就是要适应市场机制的要求,引入竞争机制,凡是市场能充分发挥作用的,就尽量交由市场去配置资源；凡是企业能做的,就把生产经营权交给企业去做；凡是社会力量或非政府组织能做的,就鼓励社会力量或非政府组织去做.这样,就可以减轻政府的压力,发挥多元投资主体的积极性,增加对农村公共服务的有效供给.