财税改革瞄准“分税制”

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富省、弱省纷纷进京“哭穷”, 只因转移支付已经成为地方“财源”中不可或缺的部分.近期财税体制改革信号频现,“分税制”被看做是此轮改革的焦点.

中国经济正在经历痛苦的转折,改革的时机很难拿捏.

7月30日,政治局会议对下半年经济工作做出了定调——坚持统筹稳增长、调结构、促改革,坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底,努力实现三者有机统一.

《民生周刊》记者了解到,相关部委已经开始制定相关改革方案.而在财税体制改革方面,分析人士则认为,今后将瞄准“分税制”.

近期,财政部频发财税体制改革信号,即使是审计署首次对地方政府性债务进行审计,也被看做是为财税体制改革铺路.

7月26日,距政治局为下半年经济定调的会议召开还有四天,国家审计署接到了国务院的特急明电,要求审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计.

此次审计的时间节点恰巧处于美国底特律申请破产保护之后和十八届三中全会之前,因而备受社会关注.而这一天,距离财政部部长楼继伟出席第五轮中美战略与经济对话（S&ED）开幕式也只是过了16天.

今年3月上任的楼继伟在7月份先后亮相第五轮S&ED及20国集团财长和央行行长会,并且分别在两个场合向世界描绘出未来中国财税改革的方向.

楼继伟表示,中国政府不会再次推出大规模经济刺激政策,而是通过改革促进增长和就业.此外,他还特意向外界透露了将从四个方向进行财税改革,包括调整和地方政府支出责任,构建地方税体系,加快预算制度改革和改革养老、医疗体制等.

有消息人士透露,即将在10月份召开的十八届三中全会报告初稿中,财税、金融、行政体制、价格改革等将被列入.此份初稿中,财税改革内容分量最重,着笔墨最多.

7月26日,在全国财政厅（局）长座谈会上,楼继伟再次明确表示,要抓紧研究深化财税体制改革,厘清下一步改革思路.8月份即将来临的审计风暴更是被媒体解读为“为财税体制改革拉开序幕”——先将地方政府的账本打开,然后再采取相应措施打击局部的过度投资.

而此轮财税改革的聚焦点被认为是对“分税制”的微调.

地方跑“部”前进要政策

每年的五六月份是北京最美的季节,也是财政部门口最热闹的时候.此时可以看到各省高级官员纷纷进京“哭穷”.

6月3日上午,广东省省长朱小丹在北京拜会财政部部长楼继伟并进行座谈.朱小丹向楼继伟表示,广东作为改革开放的先行军,希望财政部综合考虑广东经济社会发展的实际和人均财力水平等因素,进一步加大对广东的支持力度.

朱小丹来北京“哭穷”的理由是：广东省财政改革发展面临人均财力水平较低、区域经济财政发展不平衡、县域财政经济薄弱的局面.

广东省不是唯一来北京“哭穷”的省份.在朱小丹拜会楼继伟之后的第三天,河南省省委书记郭庚茂、省长谢伏瞻一行出现在北京.此前的5月16日,还有河北省省委书记周本顺.

省委书记、省长接连拜会财政部部长的目的非常明确：一是直接寻求财力支持,希望财政部增加转移支付的力度；二是寻求财政政策支持,比如自行发债或者调节专款配套款项比例等.

转移支付这块蛋糕被各级省委牢牢盯住,只因“潜力”巨大.资料显示,2012年全年全国公共财政收入11.72万亿元,支出12.57万亿元.不计对地方税收返还的5120亿元,对地方的转移支付总额是40262亿元.

而2006年,这个数字还只有9143亿元,六年间翻了整整两番.

转移支付已经成为地方财政中不可或缺的关键部分,在部分中西部地区甚至已经超过了本地地方财政收入,成为最主要的收入来源.据了解,贵州省2012年转移支付资金为700亿元,比贵州全省财政收入多出几十亿元.

根据2013年的预算,尽管财政压力不轻,转移支付仍将增加到43804亿元,比去年增加了3500亿元.

专项转移支付在转移支付中占很大比例,不仅需要得到财政部的支持,更需要通过国家发改委和相关部委的审批立项后,才能申请拨款.

“与一般性转移支付相比,手续非常繁杂.”一位常年驻扎在北京、为陕西某市跑电力项目的人士告诉《民生周刊》记者.

“上头点菜,地方埋单”

地方政府一边跑项目,一边抱怨收的太多.

“富得流油的广东也喊穷”其实并不是第一次.2012年全国“”上,广东省地税局局长王南健就曾经抱怨拿的太多：“上头点菜,地方埋单,地方政府苦不堪言.”

作为经济发达省份的代表,王南健将地方财政收入紧缺的现状归结为分配的不合理.按照最初的分税制设计,在公共财政收入分配上,拿大头,地方拿小头,比例基本在六比四,而近些年,这一比重逐渐变为五比五.

“100元的GDP,拿走了55元.拿得多,但实际上用得不好；地方拿得少,实际上承担的财政支出却非常高.”王南健说.

他的这一观点得到了很多地方财政官员的认同.东部某省一位不愿透露姓名的地税局负责人告诉《民生周刊》记者,为了完成不停加码的任务和指标,地方政府只能搞土地财政,甚至是增加收费项目,有时候还会在迫不得已的情况下下达一些不切实际的财税增幅指标.

“不仅如此,由于营业税改征增值税以后,做为地方政府重要收入来源的营业税已经被和地方共享.”西南证券分析师殷忠彬认为,按“营改增”的改革目标和进度来看,未来“营改增”范围会进一步扩大,从而使地方财政收入逐步减少.

今年全国“”期间,包括辽宁、广东等省人大代表团在内的政府官员也纷纷呼吁,地方政府承担了很多事权,应给地方更多财权,包括将一些地方税率的调整及减免等权力下放,使地方政府有可支配的财力. 随着宏观调控政策的不断加码,地方政府在土地财政收入锐减、债务高企、融资受限等情况下,财政压力不断增加.和地方在财力和事权上的博弈成为制约改革的瓶颈.

事权财权不对等

上世纪80年代末90年代初,财政陷入严重危机,财政收入占GDP比重和财政收入占整个财政收入的比重迅速下降,政府面临前所未有的“弱”状态.

这场财政危机,让党、国务院痛下决心,于1994年拉开了中国分税制改革的序幕,并影响深远.

分税制的实行,使财政重获活力,但也一直存在很多弊端.改革实施至今,一直没有明确划分各级政府的事权和财权.拿走了大部分税收,地方财权少、税收少,但是被要求做的事情却很多.这就是通常所说的“财权重心上移而事权重心下移”.

多位专家在接受《民生周刊》记者采访时表示,这种制度迫使地方政府想方设法增加非税收入,如卖地、向企业收名目繁多的费用等,导致土地财政出现扭曲.

6月27日,国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会做了《关于2012年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）.

该《报告》显示,在事权方面,18个省2011年公共财政支出中,地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确.

在财权方面,18个省2011年的省域税收中,财政分成52%,省、市、县各级分成9%、13%、26%；地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半,其中地方独享税仅够当年公共财政支出的23%.

上述地税局负责人告诉《民生周刊》记者,分税制改革导致大部分税收被拿走,地方财力相对较小,但事权又落在地方.没有钱,地方政府只能另辟渠道,一是卖地,二是向银行贷款,结果导致地方债台高筑.

“政府与地方政府的关系就好像是总公司与分公司.” 国务院发展研究中心宏观研究部研究员魏加宁的比喻非常形象,“总公司管着分公司的人事、财权,就必然要对分公司的债务进行兜底.”他的结论是,地方政府因为道德风险可以搞出很多债务,最后让政府兜不起.

微调迹象逐渐明显

不仅地方政府对于“分税制”有诸多不满,在很多专家看来,“分税制”也已远不适应经济发展.

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇认为,“分税制”在设计之初具有“分事、分税、分管”三层含义,但经过20年的演变,其内涵发生了改变,尤其在地方一级正在变成“分钱制”.

财政部财政科学研究所所长贾康并不认可“地方隐性负债”、“土地财政”、“基层财政困难”等问题的根源在于分税制的推行.在他看来,根本原因是省级以下政府至今迟迟不能真正进入分税制状态,实际上已沦为五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓厚的分成制与包干制,不能适应市场经济模式.

财经评论员周子勋也认为,省级以下政府组织基本没有形成真正的分税制,其收入划分由省级政府根据实情自主决定,造成财权划分极不规范.财权层层向上集中,上级政府的拨款又被层层截留,造成基层政府财权与事权高度不对称.

“分税制”只有可能微调.接近财政部的一位专家告诉《民生周刊》记者,涉及财权、事权的大调整并不容易推进.近年来的财税改革都只是停留在一些税种的调整.

事实上,近年财税改革也在推进,包括资源税改革、增值税的扩围等等,但正如专家所说,只是停留在一些具体税种上的调整.

今年的政府工作报告中,财税改革被具体解释为完善分税制、推进预决算公开、完善政府采购制度、深化资源税改革等.

诸多现象表明,楼继伟正在不断向外界释放即将“微调分税制”的信号.他在参加第五轮S&ED时谈到的第一点,就是调整政府和地方政府支出责任,适当增加政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化.

今年6月底,楼继伟在向全国人大常委会提交的2012年财政决算报告中更是着重提到,要将一部分事权上收,并逐步取消和下放部分专项转移支付权力给地方.

其实,从楼继伟今年4月份发表的《包容性增长中的财税改革》文章中已经能读出新一届政府财税改革的核心思路,主要涉及和地方的财权和事权划分、财政支出结构、税制改革和化解地方债务问题.

根据楼继伟的设想,财税改革将是“修补完善”而非“推倒重来”.分析人士认为,分税制改革方向是上收事权,而不是下放财权,这意味着分税制主体不变.因此,财税改革将合理界定和地方事权,将社保、食品安全监督等上收为事权.

国务院发展研究中心研究员倪红日认为,上收部分支出责任及取消和下放部分专项转移支付,都涉及与地方财政关系的调整.对于这部分的改革方向,楼继伟已表述得较为清楚.