预算管理与国家治理现代化

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新一轮财税体制改革无疑是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,也是立足全局、着眼长远的制度创新.事关重大的财税体制改革总体方案近日终于获得通过.6月30日,政治局召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》.

政治局会议明确表示,新一轮财税体制改革将重点推进三个方面的改革,分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整和地方政府间财政关系.

会议指出,要改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度.

一个国家的预算管理制度,是一个国家制度现代化建设的一个基本方面.预算即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计,是现代政治的一个重要组成部分.而正在修订中的《预算法》,正是构建这一政治大厦的基石之一.

故此,本刊选取了由CEI中国企业研究所近期举办的“《预算法》修法学术研讨会”上的精彩观点,以飨读者. 愿这一讨论,真实地有益于财税体制改革的制度创新和国家治理体系的构建.

财政体制改革实际上包含了两个话题：一个是财税体制改革,一个是政府预算管理制度的改革.本文着重在后一种意义上探讨政府预算管理制度改革,即人大对政府预算的监督制衡与中国现代国家制度建设及国家治理体系现代化的问题. 下一轮财政体制改革基本问题

在具体讨论这个问题前,需要提及几句话.第一句话,是约翰洛克在《政府论》中提出的一个核心观点：“如果任何人凭着自己的权力,主张有权向人民征课赋税而无需征得人民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的.”征税要经人民代表的同意,这是现代政治的核心问题,也是一条最根本的现代政治理念.第二句话,是法国哲学家孟德斯鸠的《论法的精神》里说的：“仅仅是分离的权力是无法保障政治自由的,只有相互制衡的分立的权力才不至于成为自由的枷锁.”这句话与政府内部权力制衡有关.第三句话,美国前总统威尔逊讲道：“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议制机构的天职.”这三句话构筑了一个现代国家制度的核心.

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.但是一个现代化的国家治理体系是怎样的?

十八大政治报告关于政治体制改革章节第一条明确表明：“支持和保障人民,通过人民代表大会行使国家权力,加强对一府两院监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督.”到了《决定》,这方面改革的规划又进了一步：“健全‘一府两院’由人大产生,对人大负责,受人大监督的制度.健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告.加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能.落实税收法定原则.”

把“落实税收法定原则”写入三中全会《决定》,这是一个重大的理论突破.这至少标明了中国政治体制改革一个前进方向.

目前将要启动的这一轮财税体制改革,主要考虑的还是和地方政府的税收份额分成、事权和支出责任的调整,税收结构的优化,转移支付制度的调整.如果按十八届三中全会《决定》所确立的原则进行这项改革,将会触动全社会方方面面的利益,涉及到政府与纳税人、和地方、企业利润和每个公民纳税人的实际收入和社会福利,又牵涉中国经济增长方式的转变和地方政府职能的转变,对未来中国经济社会的发展产生重大和长远的影响,是关乎中国基本政治体制安排的一项重大改革. 财税体制改革

与预算管理制度建设

一个国家的财政制度和税收制度,是一项关系到全社会各方利益、国家经济增长的一项基本制度.

目前对这样重大的国家财税体制改革的众多讨论,忽略了一些关键性的问题：在已经市场化的中国,现在和未来财政体制改革的合理性和合法性在哪里?难道一些部门和几个起草小组的改革方案,就一定是合理的,达到了经济学意义上的帕累托最优?财税体制改革的总体规划和每个单项改革措施,在全社会公开讨论、论证和广泛征求意见没有?政府财税体制改革这样影响重大的举措,应该认真听取各部门、地方政府、学界、社会各界的公开讨论意见,而不能听由几个专家和官员所提交的改革方案就来决定.

基于上述的合理性、合法性要求,即将启动的政府财税体制改革,应该与人大对政府预算监督管理制度的建设,或者说经济体制改革与政治体制改革,放在一个总盘子中来考虑.要着眼于已经市场化的中国社会的现代国家制度的建设,以及中国经济的长远发展,来综合考虑、推进这两项紧密关联的改革.在对各种改革方案的利弊和影响做综合评估之前,不宜匆匆忙忙地启动任何财税改革方案并强行将其付诸实施.

在中国现有的人大制度下, 这一类重大改革是由及深化体制改革小组在原则上决定的,人大和人民代表在此问题上好像并没有任何发言权,甚至连决定的机会和程序都没有.在进行政府财税体制改革时,应该把如此重大的制度改革,交由人大来讨论,并广泛征求社会各界的意见.同时在人大的功能和职能上做些改革,如全国人大常委会和各省地县人大都建立健全真正切实工作的预算委员会或相关的实体化的功能机构,并逐步建立起“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的制度.

十八届三中全会讲到了“落实税收法定原则”,讲到了人大对政府预算的审查和监督,但没有讲到人大对政府预算的制衡问题.未来中国的改革,不再是市场化改革的问题,不再主要是政府要放出市场的问题,而是政治体制改革,需建立国家内部的权力制衡机制.而政治体制改革,即十八届三中全会《决定》第八部分所讲的“加强社会主义政治制度建设”,首先且主要从加强人大对政府预算决算审查、监督、制衡,建立健全人大对政府预算制定、实施乃至预算执行情况和效率的全程审查、监督和制衡的制度和机构,只有这样,才能真正“落实税收法定原则”,建立起现代国家制度,实现国家治理体系和治理能力的现代化. “预算法定”是国家治理现代化的标志之一

预算即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计,是现代政治的一个重要或言核心组成部分.笔者认为,这次中国的财税体制改革,与国家预算管理制度的建设,应该像1921年美国预算管理制度建设一样,在社会转型的一个重大契机中构成中国现代国家制度建设的一项综合配套改革工程.

首先,从理念上说,建立一个现代国家的预算管理制度,应该走一条从税收法定,到财政法定,再到预算法定的逐步推进过程.是否已经达到“预算法定”,应该是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的基本标志之一.从西方议会的发展史来看,议会之所以产生,很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税、如何花钱而产生的.议会制度沿袭至今,监督和控制政府预算依然是议会的一项主要功能.由此可以说,一个国家的预算管理制度,是一个国家制度现代化建设的一个基本方面.

中国经济的迅速市场化,引致30多年的经济高速增长,我们国家突然富起来,达到了中等收入国家水平.政府的财政收入和财政总支出近些年增长更快,已超过20万亿元,差不多已接近美国联邦政府的财政收支总规模.但是,总体而论,我们的各级政府官员从整体上还不知道怎么规范性地控制政府预算,怎么按现代社会的法治原理来征税和花钱,如何来掌控如此大的财政收入和财政支出.这些都表明,中国还没有完成一个现代化国家制度的建设,这也是到目前为止政府官员大面积腐败而屡治不果的一个根本性的制度原因.从这个意义上讲,要实现国家现代治理体系的现代化,关键就是要建立人民代表大会和政府之间的财政预算的管理、制衡、约束和监督机制.

从现代政治的运作来看,西方国家议会的一项主要功能就是监督和控制政府预算.有研究发现,西方国家立法机关（包括参议院和众议院）每年开会时间都超过150天,且一般将超过60%的时间用在审核和讨论政府的各种预算上.而中国的“”一年开一次,全国人大常委会也只是两个月开一次.全国人大一年一次开7天左右的会,全国人大常委会每两个月开一次会,这怎么能讨论、争辩、制约、批准和监督政府如何花钱?又怎么能实际控制和制衡监督政府的财政收支?

作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算没有做到实质性监督,没有全程参与政府预算的制定、实施、制衡和对预算执行情况的审计,这是中国还未完成现代国家制度建设的一个表征.

从理念上讲,全权政府,或者是“威权政治”,首先且主要表现为政府征税和政府花钱得不到实质性制约,政府对财税有无约束制衡的征收权和支配权.“预算”,意味着对政府的财税权和预算支出权有实质性的制衡和约束.有了预算,达到了“预算法定”,才能从根本制度上解决政府官员的贪腐以及从此而来的种种社会问题.

由此看来,落实十八大报告关于政治体制改革的第一条,加强各级人大对政府全口径预算的审查和监督,建立健全人大体制下对政府预算的管理和制衡制度,应该是当下中国政治体制改革的一项重要任务.十八大报告把这项改革列为下一步政治体制改革第一条,是有深远意义的. 从国家预算管理制度建设看中国改革长期愿景

首先,要加强人大“对一府两院的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革,并重新起草和制定与之相匹配的带有现代预算精神的《预算法》.笔者认为在国家的政治制度建设上有以下几点可以考虑：

第一,在中国市场经济体制已经基本形成、人均GDP超过6000美元、政府财政收入达到20多万亿元人民币的经济社会发展阶段,首先要做且可以做的,就是要研究落实十八大报告提出的政治体制改革第一条的具体目标,即本文反复提及的“加强人大对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”.

目前可以考虑做的,是在全国各级人大增设预算委员会,并把现有的人大常委会的“预算工作委员会”（简称“预算工委”）移到这个“预算委员会”下,增加其编制,强化其功能,使其成为常设性的机构.甚至可考虑在人大预算委员会下设置像美国参议院和众议院有近千人员编制的拨款委员会的实体机构,做到所有政府部门的财政支出要经由“预算工委”或相应的“拨款委员会”笔笔审核,确实符合年初制定的财政预算计划,批准后才能支出.同时,使中国人大预算委员会能像美国参众两院预算委员会或像英国下议院的“公共账目委员会”那样全程参与政府预算的编制、实施、调整和决算审查.

第二,随着人大对政府预算管理功能的加强,可以考虑同时升格“国家审计署”,即从国家建制上把国家审计署从国务院中独立出来,建立起独立的“国家审计督察院”,以强化其对政府财政和其他政府部门乃至所有国有企业和部门的预算、决算的事后审计、督察和问责.建立一个独立的国家层面的审计督察院的好处是,它不但对财政部和政府各部门的预算资金使用情况能进行审计,而且对人大机构、政协机构、国务院本身乃至总理办公室、司法机构、宣传媒体机构、军队、维稳机构等预算资金的使用情况也能进行审计.在升格和构建独立的国家审计督察院的同时,也可考虑在人大设立一个监督审查委员会,甚至可以考虑把国家反贪局甚至国家统计局设在人大监督审查委员会之下.

从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看,世界各国现在有立法型、司法型、独立型和行政型四种审计模式.根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职频出的现行国情,建议改革审计制度,重新考虑从现在的“行政型审计模式”向“立法型、独立型或二者混合型审计模式”过渡.可考虑像英国的国家审计署、美国的问责总署或日本的国家“会计督察院”一样,建立一个完全独立的“中华人民共和国审计督察院”,而审计督察院院长需经国家主席提名,人大和政协大会通过并在较长时间任职.

第三,在人大内部构设一些预算管理机构的同时,进行政府内部财政预算制度的改革,可考虑参考美国的OMB 模式,强化财政部在政府各部门间“全口径”预算的编制和统筹权力,使财政部及其预算司有汇总编制各部门预算的权力,对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理,尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”,把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算,建立起政府“全口径预算收支体系”. 第四,财政部与央行一起,健全和完善央行国库的“单一国库账户”制度.这要牵涉到三个方面的政府管理体制的改革：（1）强化而不是削弱财政部的对政府部门财政资金收支的统筹权力.政府预算一旦通过,即为“法定”,这就是“财政法定”和“预算法定”的意思.一旦达到“预算法定”,各级党政主要领导和其他部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权,即使有较大经济波动和重大自然灾害乃至国家突发事件等情况需要进行政府预算调整,也要经人大及其相关职能机构讨论通过后才能修改.（2）政府的全部财政资金应当及时缴存开设于央行的国库单一账户,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠.法律有明确规定或经全国人大常委会批准的特定专用资金,可以设立财政专户,但现有财政存款账户（国库单一账户和财政专户）的资金流入、流出及余额情况应当每月向本级人大常委会报告.（3）国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对县级以上各级政府全部收入和支出实行国库集中收付管理.税收和财政资金缴存“直达”国库单一账户；资金拨付从国库单一账户“直达”政府采购的供应商账户.如果做到上述三点,不但可以建立起相对完善的中国政府预算管理制度,国家治理体系的现代化有了根本性进步,而且有望从国家的根本制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞,建立起完备的和切实有效的防腐、和惩腐的制度保障机制.

概言之,在国家基本制度构架的改革和建设上,要做到政府预算制度的“化”和“现代化”,从而逐步实现从“税收法定&

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上述这些改革措施,不仅是必须的,也是在现行体制下可行和可操作的,既符合十八大报告所提出的下一步改革设想,也能不断提高中国的执政能力.更为重要的是,这创新了中国现代国家制度基本建设,是中国走向一个现代国家、建立一个良序市场经济社会当为的改革.这样的改革,才是中国执政党在新的历史条件下带领人民进行的一场“新的伟大革命”.

作者为复旦大学经济学教授,复旦大学经济思想与经济史研究所所长