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[摘 要] 加快西部地区的发展,不仅是沿海与内地协调发展的需要,国民经济持续健康发展的需要,全面建设小康社会的需要,还是民族团结、社会稳定的需要.西部大开发是国家长期坚持的发展战略,是长期的战略任务,在整个21世纪应注重西部的开发问题.本文主要从财政投资战略、多角度开拓渠道筹集资金、调整现有对西部地区财税政策、加强西部开发资金的监督和管理等几个方面谈一谈对国家财税政策与西部发展的几点体会.
[关 键 词 ] 财税政策 西部发展 投资战略 思考
实施西部大开发战略,是中国跨世纪发展的一项战略部署.加快西部地区的发展,不仅是沿海与内地协调发展的需要,国民经济持续健康发展的需要,是我国全面建设小康社会的需要,还是民族团结、社会稳定的需要.早在20世纪90年代初,同志就明确提出了“两个大局”的战略构想:一个大局,就是东部沿海地区要充分利用条件,加快对外开放,较快地先发展起来,中西部地区要顾全大局；另一个大局,就是当发展到一定时期,可以设想在20世纪末全国达到小康水平的时候,就要拿出更多的力量,帮助中西部地区加快发展,东部沿海地区也要顾全这大局.贫穷不是社会主义,不论东部贫穷还是西部贫穷,都不是合格的社会主义.决定在东部继续发展的基础上,实施西部大开发战略,实际上是对这“两个大局”战略思想的具体发挥和进一步的深化.
地区间经济发展不平衡,是国家经济发展的普遍规律.我国的社会主义建设,把缩小地区差距,实现共同富裕作为一项长期坚持的基本方针.在“十五”计划中,将缩小东西部差距,引导地区经济协调发展列为一项重要内容.改革开放后,国家实行优先发展东部沿海的梯度发展战略,生产要素大量向东部地区流动,东部地区经济发展迅速.与此同时,地区间经济发展差距拉大,特别是西部与东部的差距扩大,地区间发展程度上的差异导致区域经济不协调越来越明显.加快西部经济发展,缩小与东部的差距,是政治、经济稳定的需要,要缩小差距就要着力于加快生产力的发展,使西部经济发展有一个合理的速度.按照部署,国家实施大开发的重点是：进一步加快基础设施建设,加强生态环境保护和建设,积极调整产业结构,大力发展科技和教育,加大开放力度.很明显,这些都需要得到国家政策的相互配合和大力支持.
一、实施有针对性的财政投资战略
西部地区地域辽阔,发展水平较低,有许多地区属于高寒深山,戈壁荒漠和生态脆弱地区,交通不便,基础设施落后,投资环境轻较差,是资源丰富而又贫困的多民族地区,自然条件、资源状况、民族文化都具有区域性差别.区域间发展水平差距很大,既有对外开放已起步的沿江、沿边、沿铁路干线地区和经济发展水平较高的内陆中心城市；又有目前发展水平较低开发潜力大的资源富集地区；还有在市场经济条件下进一步发展中面临困难的老工业基础及经济落后的少数民族地区.加快西部经济发展,应根据不同区域条件制定总体规划,以防止西部地区在发展中出现争资源、争市场、争项目、争投资而导致重复建设、产业趋同、平面扩张,以及投资浪费现象发生.在国家总体规划和宏观政策引导下,结合实际,因地制宜,发展优势,突出特点,制定各区域发展重点,不能搞齐头并进,一哄而上.一方面要在服从于国家总体规划的前提下,允许西部省区有一定的自主权,鼓励有条件的地区先富裕起来,针对不同类型地区和不同情况,探索新的发展模式.大力发挥地方政府发展经济的积极性.另一方面,提高国家对西部地区财政投资比重,实行财政税收政策的倾斜,使西部人均占有国家财政投资达到沿海地区水平,这是扶持民族贫困地区和欠发达地区的核心问题.要加快基础设施建设、生态环境建设、改善投资环境；扶贫先扶智,大力加强教育和科技,提高人口素质等等,都需要国家财政为投资主体.
二、多角度开拓渠道筹集资金
西部大开发任务繁重,需要大量的资金.资金的筹措,是西部大开发的重要问题.近年来,附着财政和投资体制改革的不继深入.财政性投资逐步退出了经营性和竞争性领域,加大了对基础性项目和公益性项目的投资.西部地区由于经济不发达,财源枯竭,财政十分困难,不仅投资能力弱,筹资能力也弱.多渠道、多形式筹集资金,是西部大开发中摆在我们面前的首要任务.1.采取国家投资补贴刺激民间和东部沿海的资本向西部地区投资.在国家统一规划下,对符合国家产业结构调整需要的投资,有利于区域经济发展的特色产业的投资,高科技企业的投资,国有企业改造、改制的投资,通过政府一定财政补贴,将西部欠发展地区、少数民族地区的资本利润率提高到接近于全国平均水平甚至达到发达地区水平,从而吸引民间资金的投入和东部沿海资金向内地的转移.2.加大国家财政贴息和贷款力度.为促进西部地区的发展,支持西部地区调整产业结构,有必要加大对西部的财政贴息,并逐步扩大财政贴息的产业范围.对西部的基础设施、基础产业、高新技术项目、资源综合开发利用项目、老工业基地、“三线”军工企业改造,都可以采取一定的财政贴息,达到引导民间资本到西部发展基础设施、基础产业、高新技术产业的项目；发挥存量资产的作用,加快资源性产业的结构升级,加快城市产业结构调整,加快军工企业军转民步伐.在贷款方面,国家信贷管理政策应逐步向西部倾斜.以引导国内外资金向西部地区流动.3.试行西部地区地方政府建设债券.地方政府建设债券,以地方政府信用为依据,由地方政府承担还本付息责任,专项用于基础设施建设.这样可以加大吸收闲散资金用于重点项目建设,促进基础产业和基础设施建设.4.用资源换资金.从当前情况看,增加政府投资是必要的,但潜力不大,当地自筹是主要方式.西部地区资源丰富,以资源换资金、换技术是可供选择的重要方式.例如,在土地使用、资源开采、产业发展等方面,为投资者提供优惠条件,吸引外地和外国投资者.
此外,还可以尝试发展西部地区产业投资基金,以鼓励向西部农牧业、能源、矿业资源投资；由财政和地方财政出资,并吸收社会中介组织、企业和银行共同参与组建股份化的西部风险投资基金,支持西部高新技术产业发展.允许西部银行独立发行地方金融债券,变地方分散筹资为银行有计划集中筹资；赋予西部地方政府在国家批准的额度内审批企业债券和短期融资券的权力.国家统一在东部和中部地区发行生态环境建设彩票,筹集资金用于西部地区的生态环境建设等等.
三、调整现有对西部地区财税政策
东西部经济发展水平差异扩大,除了自然条件和资源基础设施等因素外,更重要的一个是政策因素.东部沿海地区的快速发展,一是得到了的资金投入,二是在政策上得到倾斜.要加快西部开发,除对西部地区的财政投入和财政转移支付扶持欠发达地区外,还需要在政策上倾斜.1.在增值税方面要进一步完善税收制度,实现生产型增值税向消费型增值税的转型.消费型增值税最大的优点是可以避免重复征税,有利于增值税征收管理的简便高效.西部地区的主导产业是资源导向型工业,需要较先进的设备和专业技术,实行消费型增值税可以从中得到更多的税收抵扣；然后将消费型增值税全面推开,使财政逐步适应消费型增值税的运行；几年后达到全额抵扣,完成转型.2.在企业所得税方面在合并内外资企业所得税时,慎重处理对外商投资企业的税收优惠.对投资于西部地区的企业适当提高固定资产折旧率和折旧额,在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对来源于西部的税后所得再投资于西部地区的外来投资者,实行全额退税的优惠政策.考虑到地区间经济发展不平衡的现状, 西部地区税率可降低到15%～20%,使企业应纳税所得额的核定完全与企业财务制度脱钩,通过避免重复征税、允许亏损结转和投资抵免等政策,鼓励东部与西部地区通过资产重组建立企业集团；还可采取重新确定企业所得税归属的方式,使和地方的财政利益兼顾,对企业所得税实行“共享”,分别制定税率,分别征收入库.3.在资源税方面适度授权地方政府在一定幅度内调高资源税税率,并将地方对矿产资源产品征收的基金等纳入资源税,增加的税收收入归地方财政使用,增加的税负通过资源性产品价格的提高转嫁到资源加工和使用环节.这样可以使西部资源富裕地区获得较高财力,使有限的资源发挥最大的效益.实行这一措施的关键是要结合价格的市场化改革,减少国家控制的资源产品的价格、品种、数量,让地方政府根据市场上资源产品的供求状况调高或调低资源产品税率.对国家控制的矿产资源产品的计划价格,要按照价值规律适当提高.择机把资源税征收范围扩大到森林、水资源等其他自然资源,这样既可增加西部地区的财政收入,又可以提高资源利用效率.实行从价定率征收,并适当提高税率水平,地方政府可运用税收杠杆调节资源级差收入,建立较合理的利益补偿机制.4.在税负上,在总体规划下,分区域调整税负,有利于发挥其杠杆作用.东西部地区实行梯级税负负担形式,由根据发展水平、地区条件多因素统一确定地区类别,产业类别负税比例,对外商投资西部可实行投资抵扣办法,真正做到投资者在东西部投资税负实质上平等（形式上可能不平等）,资本投资利润率平等.5.由于西部地区财政极为困难,在发展中自我投入能力弱.解决地区发展不平衡问题,即使税负的微量变动对贫困地区有利,也不可能发生生产要素的大规模西移.产业结构的地区性调控只能希望于投资,因此国家的财力应主要投向这些地区,建设一批有利于发挥带动优势的大项目,如对地区经济起着重大作用的交通、能源、通讯、工业原料等.通过财政转移支付的办法体现对西部的扶持,但只靠转移支付一个单项政策,远不能体现对西部的倾斜力度,如财政专项资金、扶贫资金等,都应明显向西部倾斜.还应考虑到贫困地区发展水平和财力,提高共享税地方比例,上交的消费税,全部留地方.增值税现行上交75%,可考虑各地方不同情况,调整与地方共享比例,增加地方财力,减少地方财政赤字,使其放下包袱,轻装上阵,全力发展.6.为了吸引人才,吸引资金和技术,使中西部地区的资源得到科学合理开发和利用,对西部贫困地区的投资者和科技人员的个人收入实行减免征个人所得税的鼓励政策,提高西部地区劳动者素质,促进人才向西部流动.
四、加强西部开发资金的监督和管理
实施西部大开发的过程中,无论是基础设施和生态环境建设还是重要基础产业的发展,都必须需要国家财政投入和各种渠道筹集大量资金.因此建立健全国家西部开发资金、项目投资管理体系,加强资金管理和监督,提高资金的使用效益,防止腐败现象就成为一个十分重要的现实经济问题.
1.国家筹集的西部开发资金,要严格按照国家规定的方向和重点进行安排,所有的投资项目都要合理布局,统一管理统筹规划,严格按照基建程序办事,并在实际操作中,精心设计、科学施工、严格监管,确保工程质量.技术改造上要突出科技进步与产业升级.但不能搞变相重复建设,盲目扩大生产能力,充分发挥资金的使用效益.
2.要结合财政、金融体制改革,从决策、概算、审计、施工管理、财务监督等方面,实行全过程监控,进一步加强投资项目的管理,实行各级政府负责制,建立项目管理中心集中管理,跟踪审计,建立项目风险约束机制,强化投资主体责任,控制项目投资和工程质量,提高建设资金的使用效益.
3.政府财政资金要按项目性质,划分为有偿使用和无偿使用两类,实行区别对待,分类指导.无偿使用资金主要投向社会公益项目和基础设施建设,而对于竞争性项目和经营性项目,实行有偿使用,实现资金的滚动使用和增值,从而强化投资主体责任.
4.建立对财政投资项目的评价制度.对建成的财政投资项目进行事后评价,即竣工审计,重点评审,建设项目是否达到原定的规模、标准和内容；项目是否充分发挥其社会效益；项目使用单位有无改变原建设功能和使用用途；是否挪用社会公益性资产变相搞经营性业务,建设项目资料是否齐全等,建立起能全面反映、监督、管理投资项目的科学体系.