财政科研经费预算执行管理的问题

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摘 要 ：预算执行是预算管理的核心环节,财政科研经费预算执行的状况不仅可以反映出预算单位使用国家财政资金是否有效,而且可以反映出预算管理工作机制是否有效发挥作用.本文对科研事业单位科研经费预算执行中存在的问题进行了分析,并就如何做好预算执行管理工作提出了相应的对策及建议.

关 键 词 ：科研经费 预算执行 管理

近些年来,国家财政科研经费的投入量持续增长,为我国科技事业快速发展提供了有力的保障.但是,由于预算执行制度体系和评价机制仍不健全,科研项目资金支出管理还不能完全适应科技创新活动的特点和规律,财政科研经费闲置、结余、浪费、支出不合理、效益不高的问题亟待解决.如何规范国家财政科研经费预算执行管理,提高经费预算执行的真实性、合规性和有效性,是财政科研经费管理面临的重大问题.

一、财政科研经费预算执行中存在的问题

(一)各类财政科研项目管理体系模式不统一

我国财政科研项目管理体制存在条块分割的现象,各类科技计划、专项林立,科研经费预算管理制度及预算支出科目体系不一致,给科研经费预算支出管理带来不便.各类科研项目预算编制和支出要求不同,容易造成管理混乱.

(二)经费预算执行与批复预算差异大

实际预算执行与批复预算存在较大偏差,超过预算范围、超过国家相关支出标准.涉及人员费用的支出不规范,劳务费、专家咨询费、间接费绩效津贴开支内容不合规、不合理；随意变更设备材料采购内容,变更项目协作单位；会议费、差旅费支出超标,列支与本项目无关的行政办公费用；项目验收前随意调账、随意调整预算支出科目内容的现象比较普遍.

(三)预算经费到位时间与经费使用需求不匹配

财政预算经费拨付与项目实际资金使用需求不一致,科研项目之间互相调剂,挤占资金现象时有发生.上级部门代编代管下属单位科研项目预算,资金拨付实施环节多,程序复杂,支出流程长,导致基层预算单位年初无钱可花,年底到款时不能及时安排支出.有的项目总承担单位或牵头单位不及时拨付预算资金,也容易造成项目合作单位财政经费预算执行困难,影响预算执行进度,造成大量资金账面结余.

(四)突击使用项目经费造成资金浪费

预算单位为了完成预算执行率考核目标,过度强调关键时点预算执行率,在每年预算执行的重要考核点,匆忙办理支出业务,在经费支出上未能做到严格把关,造成资金浪费.在科研仪器设备购置中,一般均应预留部分尾款,质保期过后验收合格方可以支付,但留质保金会造成财政资金结余,影响预算执行进度,造成单位为了花钱而花钱,导致国有资金和资产的安全性受到影响.一些科研项目在结题验收前预算未能完成,为避免结余经费上缴突击花钱,造成项目经费支出的低效和浪费.

二、预算执行问题的原因分析

(一)项目申请与实际需求脱节

科研单位和项目申报人为最大程度地保证项目申请过关,违背据实编制预算的原则,不考虑项目实施程序和配套条件,不细化预算支出内容,盲目承诺配套资金,铺摊子争项目.有的共同申报项目由上级主管单位或项目主持单位层层分解预算指标数,不按实际需求申报预算,造成项目非“可行性预算”,实为“可批性预算”.科研经费预算往往由科研人员主导编制,由于科研人员对国家相关科研经费预算管理办法及相关国家财经制度了解不充分、不透彻,且在财务成本管理知识上存在欠缺,导致预算内容编制不合理.

(二)对按预算要求支出重要性认识不够

一些单位未将科研项目预算执行管理真正纳入管理决策范畴,未充分认识加强预算执行管理的重要性,未能真正树立起“分配与管理并重、投入与绩效并重”的预算管理理念,把预算执行管理工作仅仅当作单位财务部门的日常事务性工作,缺乏严格意义上的预算管理,科研管理部门及科研人员参与度不够.部分项目负责人对预算按计划执行认识不到位,对科研经费各个科目、项目预算的真实内涵理解不足,不重视项目预算支出按照合规、相关、合理的管理要求使用经费,对预算执行过程中可能产生的问题预估不足,准备不充分,没能及时将预算执行的要求和内容落实到具体工作中.

(三)预算执行过程缺乏有效监管

课题组、科研管理部门、财务部门各自为政,使得科研经费执行监管效率低下.单位各部门之间信息传递不及时,财务部门缺乏完整而及时的项目预算资料,无法对其预算的执行进行有效监督,审核课题开支时只是依照财经制度进行审核,而不是按照已审定的项目预算来核定支出.另一方面财务部门未及时向科研管理部门反馈经费开支中存在的问题,使得科研经费预算失去了对课题经费支出应有的约束力.现行的科研单位会计核算科目与财政科研项目预算支出科目之间对应关系不够明确,有的会计核算科目与预算科目实质内容相同而两者表达不一致；有的则多个会计核算科目对应一个预算科目.

(四)科研项目预算支出评价考核制度缺失

从国家层面来看,缺乏统一的科研经费绩效评价体系,如何对预算执行进行绩效考核,如何合理运用考核结果,都尚处于探索阶段.从科研经费使用部门来看,虽然有结题验收环节,但是并未建立以预算为基础的考核体系,管理部门并未对预算使用过程中的差异进行细致分析.

(五)部分预算支出科目使用和执行规定不尽合理

财政科研项目预算管理存在支出规定过细过严、人员经费保障不足、间接费用和绩效支出政策落实不到位、资金到位不及时、结余经费政策不合理等问题.科研人员智力价值得不到应有体现,政策规定的工资水平与科研人员实际贡献不匹配,绩效工资制度未建立.部分单位为了稳定队伍、吸引人才,通过占用科研项目经费来解决科研人员待遇.作为探索未知世界的活动,科学研究极富创造性,研究方式方法具有很大的不确定性.一项科研活动的研究过程也是比较漫长的,期间各项支出结构客观上存在变动的可能.这些因素造成项目在实际执行中的支出与争取阶段申报的支出预算往往产生差异,虽然现行管理规定中对预算调整的程序和内容做出了规定,但多数科目不能够调整,必须与预算书完全一致.比如设备购置费支出对生产厂家、规格型号,采购方式等要求过细,设备费预算执行结构难以得到保证.在劳务费的支出规定中,对课题组为项目研究而长期聘用的人员费用需求没有做出规定,造成这部分人员费用支出界定不清. 三、预算执行管理的对策与建议

财政科研经费预算执行管理应立足我国科技创新实际,借鉴并吸收发达国家的成功经验和做法,建立起适应科技创新规律、科学规范、公开透明、监管有力的预算支出管理机制,对资金管理实施全过程、系统化的改革,使财政资金使用效益得到进一步提升,使科研人员的积极性和创造性充分发挥.

(一)提高预算编制的真实性、准确性

财政科研经费预算是经费执行和验收的重要依据,编制是否科学合理关系到科研项目能否正常开展和顺利完成,关系到科研经费能否遵照经费使用规定合理合规使用.科研单位要建立起科学、规范、高效的预算编制流程,夯实预算执行的基础,将项目预算书的编制工作放到与项目任务书同等重要的位置,以项目研究内容、目标为依据,坚持按照目标相关性、政策相符性和经济合理性的原则,结合项目支出的特点,科学地编制经费支出预算,切实提高预算的可执行性.

(二)做好科研项目批复和预算拨款工作

加强预算执行的前期准备工作,在部门预算批复前,建立科技计划经费年初预拨制度,以满足科研项目年初经费需求.项目主管部门应合理控制项目和预算评估评审时间,加强项目立项和预算下达的衔接,及时批复项目和预算.经费分配管理部门按照财政国库管理制度相关规定,结合项目实施和资金使用进度,及时合规办理资金支付.可实行部门预算批复前项目资金预拨制度,保证科研任务顺利实施.对于有明确目标的重大项目,按照关键节点任务完成情况进行拨款.

(三)调整优化直接费用支出管理

科学界定与项目研究直接相关的支出范围,各类科技计划的支出科目和标准应保持一致.“十二五”初期,财政部、科技部研究制定的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》中,已经下放了与研发活动直接相关的材料费等四类科目的预算调整权限,但其他科目之间不允许做调整.应根据科研工作的特点和实际情况,赋予项目单位和科研人员更多的自主权,比如：允许会议费、差旅费、国际合作交流费三项相近科目支出之间调剂使用,不突破三项支出预算总额；控制劳务费、专家咨询费、间接费中人员绩效三项人员费用,允许调剂使用,限定支出总量；调整劳务费开支范围,将项目长期聘用人员费用和社会保险补助纳入劳务费科目中列支.

(四)完善间接费用和绩效支出政策

对实行间接费用管理的项目,间接费用的核定应与项目承担单位信用等级挂钩,由项目主管部门直接拨付到项目承担单位,用于补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出.建立健全间接费用的内部管理办法,合规合理使用间接费用,结合一线科研人员实际贡献公开、公正安排绩效支出,充分体现科研人员智力劳动价值,充分发挥绩效支出的激励作用.

(五)建全预算支出过程控制基础工作

从制度上统一的会计核算科目与科研经费预算支出科目对应关系,使财务核算的各类科研项目支出内容具有统一性和可比性.建立一套能与日常财务核算相结合的预算控制系统,及时提供项目经费支出信息,客观真实反映科研项目预算执行和预算结余情况.充分重视预算执行过程控制,财务部门、科研部门和课题组应熟悉科研项目预算执行过程相关信息,关注项目研究内容、进展、中期考核、课题结题时间、总预算和各分项预算的执行情况,按预算进度合理安排支出,顺利完成结题财务验收相关工作.

(六)强化科研项目预算执行信息公开

管理部门和项目承担单位应开展项目预算收支信息公开,接受监督,调动广大科研人员的积极性,让资金在阳光下运行.除涉密和其它特殊情况外,主管部门应当按照规定将科研项目的资金管理使用情况、验收审计结果等向社会公开,接受科研人员和社会的监督.项目承担单位应制定内部公开办法,将资金使用情况、大型仪器设备购置、人员费、出国费等情况进行内部公开,接受内部监督.

(七)加强项目巡视检查审计验收工作

综合运用巡视检查、专项审计、中期检查、结题财务审计等多种形式加强科研项目资金的过程管理；根据项目特点,采取同行评议、第三方评估、用户测试等方式,严把验收质量关.针对不同项目开展定期或不定期抽查,对重大项目加强过程管理和服务,协调解决实施中的问题.

（八）改进项目结转结余资金管理方式

按照目前的经费管理办法,项目完成后结余资金要全部收回全渠道,这一规定与科研活动的规律和实际需求不完全适应.结余经费的安排可以与项目验收和信用评价相挂钩,对于项目经费管理好的单位,项目结余资金可在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出；项目未完成、资金管理存在严重问题的,按原渠道上缴国库.这种管理方式能有效解决项目单位突击花钱的问题,也将进一步促进科研人员精打细算、科学规范地使用科研经费.

（作者单位：中科院测量与地球物理研究所）