光绪朝对财政税收积弊的清理

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为扭转财政困窘的局面,光绪朝对财政税收积弊进行了清理,其清理措施主要集中在钱粮、厘金、盐税、关税四者之上.对钱粮的整顿主要从扩大承粮面积,舒缓民困,整肃吏治,完善钱粮征缴等方面着手；对厘金之弊的清理之策主要集中在定人事、核收支、裁局卡、严制度等方面；对盐税弊端的整治集中在禁私、缉私,裁革陋规、浮费,查中饱,严考成等方面；整顿常税的措施则主要是恢复停废的常关以及裁减陋规、浮费,中饱归公等.

[关 键 词 ]光绪朝；财政税收；财政整顿

[中图分类号]K256 [文献标识码]A [文章编号]1004—518X（2012）08—0117—05

光绪朝是晚清社会变迁中的一个重要时期,交织着新与旧、变与不变的深刻矛盾.光绪朝财政政策与制度因而也明显地充斥着旧制与革新的角力.一方面,光绪君臣始终表现出对旧制的迷恋,试图通过规复旧制重现往日的荣光；另一方面,要求变革的呼声和压力日益加强,希望通过革新摆脱财政困境和国家贫弱.总体来看,光绪财政政策在甲午以前,以规复旧制、修补旧制为主；甲午后,光绪帝发动戊戌变法,随后又励行“新政”、宣示“预备立宪”,开始走上革新之路,着手改革原有的各种财政旧制,并以西方财政制度为蓝本,创行新的财政制度.在光绪朝,无论是对财政旧制的修补还是财政制度的改革,都表现为对财政的清理整顿.本文着重介绍光绪朝在规复财政旧制的过程中对财政税收积弊的清理.

光绪朝税收之大者为钱粮（田赋）、厘金、盐税、关税、洋税（海关税）,其中洋税握于外人之手,因此光绪朝对财政税收积弊的清理主要集中在钱粮、厘金、盐税、关税四者之上,兹分论于后.

一、整顿钱粮

光绪一朝,清政府一直试图规复钱粮（田赋）旧额,并采取了一系列的清理、整顿措施.在咸同战乱尚未平复之际,清政府就亟谋整顿田赋,在各地开展了以清查丈量地亩、垦复荒田为主要内容的“减赋”与“清赋”,力图通过整顿和清理田赋,强化征取手段,恢复田赋原额.大规模的“减赋”与“清赋”集中于咸同间,进入光绪朝后,清政府也多次要求各省对田赋进行清理和整顿.兹略作示例如下.

光绪元年（1874）正月上谕：“漕粮征收折色,岂容该州县任意浮收,并私立样盘名目,强取于民.嗣后著该督抚核定折征价值,先期晓示,并将样盘名目永远禁革.”

光绪五年六月,令将“所有无名科派,悉予革除.

光绪十年,“湖北钱粮积弊”,“其为害民间最甚者有二,一日催役,一日柜书”.上谕著“饬令各州县查明定例,按户预给易知由单,核算明晰.纳户持单投柜换票,不准滥设催役名目,柜书如有刁难,准其禀诉惩治”.

此后,清政府仍不断发出谕令,一再要求各省清理田赋,严查弊端,规复田赋原额.如光绪十一年五月,上谕“国家本计,惟在足民.屯田垦荒,均为目前要务.迭经饬令各直省次第举办,第恐阳奉阴违,未臻实效.仍著该将军督抚等参酌成法,实力奉行”.光绪二十八年上谕“各直省卫所屯田,原为转漕养赡运丁而设.等现在定章改折漕粮,亟宜认真清查,改归丁粮,以昭核实而裕赋课”,令“将各省屯田地亩逐一澈底查明,悉令该屯田户报官税契,听其管业,将屯饷改为丁粮,统归州县官经征”.

综上,光绪朝对钱粮的整顿主要从以下几个方面着手：一是通过扩大承粮面积增加钱粮收入,从而规复田赋原额.如垦荒屯田、清查地亩、沙田升科、兴办农田水利等.二是通过舒缓民困,提高老百姓的承受能力,从而增加钱粮实征额.如裁减各项陋规、摊捐,酌减钱粮数额,禁止浮收、勒折,以及钱粮的灾缓蠲免等.三是从吏治着手,通过整肃吏治保障政府的钱粮收入.如严格州县官的交代考成,禁止捏报灾荒,严禁委员、吏胥中饱私囊,惩治“不肖之员”等.四是完善钱粮征缴手续,整治钱粮征缴中的弊端,如革除样盘、催役、柜书名目等.

以上整顿措施的落实情况并不乐观.譬如：光绪六年正月户部奏请严催各省垦荒之后,地方督抚先后复奏办理情况.是年五月,李鸿章奏“直隶内地并无荒田”,岐元奏奉省“并无大段闲荒可以招垦”,曾国荃奏山西“荒废田亩不及十之二三,历经奏恳恩施,分别蠲免停征以苏民命”,冯誉骥奏陕西“通省现在荒田约有十成之三等各属情形不同,准其因地制宜,妥为经理.等至绅富把持,州县隐匿,细加访察,尚无此等情弊”.虽则如此,光绪朝对钱粮的整顿也不能说毫无成效,钱粮赋额的渐复“旧额”和缓慢增加即可资说明.

二、清理厘金之弊

厘金在其发展过程中日益显现出绝大的弊害,一方面厘金虽征之于商,实际上层层转嫁于农民群众身上,导致百姓负担沉重.当时的统兵大吏们称厘金的征收是“以征商之有余,补征农之不足”,“今四民之中惟农最苦,而钱漕一切均于农田取之.商贾挟赀营运,懋迁有无,获利为饶,无力作之苦,又免征收之税.当兹多事之秋,稍取其赢,以佐国计,其亦何辞”.观其言,好像是在关心农民的疾苦,然而细究之则纯属无稽之谈.因为商人不可能做亏本的买卖,清廷征商之所入必然通过商品的加价而最终落到广大农民的头上.从这个意义上来说,厘金的征收更具有隐蔽性和欺骗性.

另一方面,厘金的征收使商品的流通亦大受阻碍.对民族工商业的发展危害尤大.有人以当时糖业为例痛陈厘金之害：“外糖输入仅纳从价五分之关税,若更运人内地,则再纳与输入税半额相当之子口税,即可通行无阻,一切内地税概行免除.而本国之糖则从产地运到通商港时,中途须纳经过各卡之厘金,由通商港输出外,复课以从价五分之输出税,若更移入他港,又须交纳各卡之厘金,历如此种种之苛捐,而欲与其外糖竞争,保持其与品质适应之廉价,安可是耶?则其受外糖之压迫,亦固其所矣.”此外,厘金在征收过程中弊端百出,国家税源流失严重.时人揭露其弊称,厘金税属地方,且系商捐商办,颇多任意设立关卡,且其征课,不限以科制,不拘以程式,殷实之家可多捐,若交通贿赂竟可少捐；其力不能捐者,反而多方勒逼,全失公平.公开课税之外,尚多私索.厘局,上下串通,而以下层司巡人员为甚.他们利用手中征收查验之权,向商民勒索,几乎每办一道手续都要收取一种费或钱,如挂号钱、打号费、划子钱、查船酒钱、查货规费、灰印钱、出票钱、验票钱、补捐、填换运照钱等,名目繁多；而税吏侵吞税款,常有“大头小尾”、“以贵报贱、以多报少”、“卖放”、“私征”、“匿报”等弊.故厘卡征得厘金“十分之中,耗于隶仆者三,耗于官绅者三,此（外）四分中,又去其正费若干,杂费若干,国家所得几何” 光绪时,厘金收入已为清政府收入之大宗,占有举足轻重的地位.而且这一收入自其开征起即控制于地方督抚之手,政府对此项收入实缺乏有效控制.从政府来说,当然是希望将厘金的征收纳入财政的控制范围之内,以增强财政的实力.因此我们看到,清政府以厘金征缴中的弊端而不断出台整顿措施,企图将其纳入财政体系.

厘金之弊并非始于光绪朝.早在咸同时期,厘金税政的弊端已是非常显著,清廷亦屡次颁发谕旨饬令整顿.主要内容为禁私设厘卡、裁撤厘卡、令各地奏报厘金收数、规范经办厘务人员、定厘捐科则等.到了光绪朝更是加强了对厘金之弊的清理.如光绪二十五年四月谕命大学士、军机大臣、六部九卿筹议整顿各省关税、厘金、盐课三项税收办法.总理衙门奏称：“就厘金而言,其弊在于局卡太密、委员过多,不免虚糜薪水.而弊之尤甚者,则由于司巡之得贿卖放、局员之侵蚀分肥以及留难商货、收多报少、捏造票根、大头小尾,种种弊端不胜枚举”,而造成这些弊端的原因则是“厘金短收不过停委记过,其指名参奏、勒限赔补者甚属寥寥.总局之于各卡固无不声气潜通,督抚之于属员亦藉口不为己甚.即使经征各员勉顾考成,亦莫不各留余羡,纵比较无亏而利之私囊者,恐尚不少也”.

在厘金之弊朝野共知的情况下,清末兴起了加税裁厘之议,即增关税废厘金.由于海关税的调整必须征得西方列强的同意,清政府就此与列强展开了谈判.清政府试图在提高海关税税率,确保财政收入的前提下,废除厘金.但西方列强却坚持加税必先裁厘,而清政府在没有可靠财源抵补厘金之缺的情况下,又不敢贸然裁撤厘金.直至清亡,厘金仍未废除.其原因固然有“各省疆吏恃为腾挪弥补之术,调剂属员之资等故莫肯建议裁撤”,更重要的原因则在于列强的反对.由于片面最惠国待遇的约束,清政府必须与所有订约国达成加税裁厘的协议,而清政府在与英、美、日三国达成协议后,未能与其他国家达成一致,致使加税裁厘成为一纸空文.

1902年中英商约签订以后,清政府曾着手加税裁厘的准备,其影响最巨者为统捐的推行.统捐创设于江西巡抚柯逢时,而由户部于1903年定议为准备裁厘的重要措施,并奏请各省改办统捐.但是,各省对改办统捐响应并不热烈.山东、陕西、河南、云南、浙江等省分别以现抽厘金与江西所办统捐大旨无异为由,请暂仍旧办理.如光绪三十年浙江巡抚聂缉架奏“户部奏请通饬各省一律筹办统捐,无非悉本产地销两税办法,预为裁厘改税地步.浙省百货厘金,先已议令确查销产实数,一律招商承认,虽不能保其必无流弊,归官归商,亦与江西统捐稍异,要其大意,则同为预备裁厘起见”.遵旨改办厘金统捐的则有湖北等省.此后,奉天、陕甘、山西、吉林、新疆等地亦相继仿行统捐.直至清亡,实际办理统捐者仅11省.

从以上整顿措施来看,1900年以前,光绪朝对厘金之弊的清理之策主要集中在以下几个方面：一是从人事上作出规定,如要求慎用经办厘局委员、裁减冗员滥役、明定奖惩办法等；二是完善厘金稽查制度,如要求地方官加强对厘卡的稽查,禁苛索、禁巡丁扰民、禁中饱等；三是核厘金收支,要求各地核实厘金收数及厘金支销款项,据实报部；四是要求各地裁并过于繁密之厘卡.这些政策和措施大多仍然是成同年间厘金整顿政策的延续,并无多少新意.庚子后,厘金改办统捐始具有一定变革意义,亦是从根本上解决厘金诸种弊端的一种办法.但“户部因不敢担负损失税收之责,故亦不敢坚持各省必须一律改办,以致数十年来即欲革除的厘金积弊,仍不能稍加扫除”.

三、整顿盐法

盐税为财政收入大宗,加以食盐为百姓日常生活必需,因此光绪朝的历次筹饷、筹款几乎都少不了在“盐”之一字上做文章.盐法的整顿、清理也是朝臣们所议最多的财政事项之一.但是,光绪朝的整顿盐法在政策上显得非常混乱,这主要是因为在如何整顿盐法上,当时清政府未能形成一致意见,存在着较大的分歧,以致省与省的办法不同,采取何种办法全取决于该省督抚持何种态度.综合言之,这些分歧主要表现在四个方面,即是复岸（恢复淮盐引岸）好还是维持现状好?是增引好还是减引好?是官办好是商办好?是加价好还是减价好?

以复岸而论,白军务敉平之后,清廷即确定了逐步规复被川盐所占的淮盐引岸的政策.但是,在实际的执行过程中,却因税款的弥补问题而不敢断然禁川复淮.朝臣虽恪于朝廷定议而口称“行盐定界乃我朝二百余年之大经大法”,复淮之事“万不能因循中辍”,其实持异议者大有人在.光绪八年左宗棠指责“四川督臣丁宝桢仅允每月减让一二百引,尚属空言,并非实事.湖广督臣涂宗瀛,一意袒护川盐,争断不致少之饷项,忘必不可废之成规,以致引地丝毫未复,新盐无路拓销”,并选派亲军“水陆各一营,赴湖北、四川交界引地备巡缉之用”,试图强行复岸.清廷还是因为“鄂省出款,半取给于川盐厘税.若禁川复淮,则饷源大减”,“川盐济楚,行之已久.此时议复淮引,固为规复旧制起见,惟川盐能否即行停运,鄂省饷源有无关碍,必须通盘筹画,从长计议”,令“现在仍著循旧办理”,左宗棠“所派亲军二营暂行停止赴鄂”.此后,川盐、淮盐之争仍然旷日持久,淮盐始终未能如清廷所愿“规复引地”.

盐引之增减同样存在着分歧.光绪八年左宗棠奏报试办淮盐加引,称“金陵克复十余年,两淮引地生齿日繁,官引早应递加以复课额,不俟今日也.臣出示试办加引,各岸商贩请票踊跃,比即批准,并权其获利厚薄实在情形增减票费,饬令按引岸分起缴存司运各库,作为另款储备提拨,现已积成巨款”.而反对者则称“治鹾惟在疏销,旧引积滞,新引无可议增”最终清廷折中办理,将左宗棠所请增加引额数量大幅缩减.

盐务由官办还是商办,清廷也没有统一的意见.地方官也不断地在官办商办之间摇摆,有的称“官运盐务”办理大有成效,有的称“官办与商办无殊”,有的则认为商办可避免官办之诸多弊端.以至于各地办理各异,据光绪三十三年度支部奏,“中国各省课厘科则,轻重不同,官运商运办法不一”.

光绪朝的盐斤加价则在争论声中日渐频繁.在赞成者看来,盐价“虽经一加再加,然鹾商之所输将,实令户之所摊派.散之于全省,于民间尚无大累”.清廷更以“天下无不食盐之人,即无不同尽义务之人”为辞.而反对者则认为“盐务之根本在乎销数,销数之旺淡视乎价值.非跌价不足敌私,非免厘不能减价”,加价反而会导致旧额之亏损.尽管反对加价的声音不断,清廷为了筹款仍不计后果地实行盐斤加价,其情形前已作介绍,不赘述. 对于盐课征缴中的弊端,清廷亦有总结.光绪三十三年度支部奏“中国盐务无论纲法、票法、缉私均有成规.凡所为杜场私、禁商私、除土私、绝邻私者,远之则载于盐志,近之则见于各盐政之奏牍,莫不标本并治,纲目备举.果能实力奉行,自可私销渐减,官课渐增.拟请旨饬下各该盐政,各就该处情形详细体察,认真整顿,务使盐务日有起色,以肃鹾纲而裕课款”.可见,光绪朝对盐税弊端的整治仍集中在禁私、缉私,裁革陋规、浮费,查中饱,严考成等方面,与清廷对钱粮、厘金、关税的整顿措施并无二致.

清廷整顿盐法的目的,还是为了多销盐斤,多征盐税.是否能够“裕课”

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四、滑理关税之弊

常关税的短收在光绪朝以前就已成普遍现象.光绪初,各关监督对关税的短收已视为当然,甚至理直气壮地宣称“亏短情形,历经奏明在案”,“亏短有因,人所共见共闻”.其所称“亏短有因”主要是指洋税的侵占.各关监督也很少因征不足额获谴,如光绪四年右翼监督穆隆阿、左翼监督克兴阿均短收额内盈余银两,但“应得处分,著加恩宽免”

光绪初关税的征收情况,以芜湖关为例稍作说明.据光绪四年裕禄奏报,芜湖关税,户、工兼收,每年例定户关正额银156 919两,盈余银73 000两.工关正额银70 146两,盈余银47 000两,共应征户工正额盈余银347 065两.内正额银两例分两季解部,盈余一项则系年满汇解.实际的征收情形是“自光绪三年六月初一日起至四年五月底止一年期满,共收户税银60 257两,工税银74 744两,共征户工税银135 002两”,“较之上届收数虽有所增,而按之昔年定额则相悬尚巨.盖缘商贾情形,一时骤难复旧,兼之新关添设,货税又为所分.此收数之未能遽复原额,实由时势使然,委非稽征不力所致”.

据此奏则芜湖关户关年短征16万余两,工关年短征4万余两.一关如此,他关可想而知.光绪四年杀虎口监督短征盈余银15 640余两；光绪七年临清关“户关税无来源”,工关“亏短尤巨”,等等.

针对各关关税的缺额,清政府亦拿不出切实可行的解决办法.光绪七年上谕“关税厘金,出入尤多朦混,不能滑滴归公”,嗣后大小官员“务当洁已奉公,于钱粮、厘税款项认真经理,核实奏报”.此等政令似有实无,仍将希望寄托于官吏的“实心任事”与“洁己奉公”,其结果,除了极少数官员为邀朝廷之恩宠奏报有盈余溢解之外,大多数常关一如既往地声称“常税多被侵占”,“委无侵蚀中饱情弊”,“尚不至征多报少.

为规复常关税额,清廷还要求恢复本已停废的一些常关.这一政令亦常遭到地方督抚的抵制.其原因是,关税收入例归政府,而各地开征的厘金则多由地方督抚控制,复关势必会影响到厘金收入,影响到地方财源.光绪九年“户部奏催龙江、西新、浒墅、南北新关,一律开征”,“以复旧制”.两江总督左宗棠先后奏请龙江、北新关暂缓开设.其理由就是“目下军务虽平,防勇未撤,协饷未减.厘捐为饷源所系,万难停止.若再开关征税,商民必多藉口”,杭州“若关卡并立”,“有损于厘,无益于税”,请“准将南北新关暂缓开设”,“俟厘金停止再行循照旧章办理”.与地方的财政利益争夺于此可见一斑.

清廷整顿常税的另一措施是裁减陋规、浮费,中饱归公.甲午之前,清廷问因朝臣的指陈,责令被参常关清理关税弊窦.光绪二十二年李秉衡遵旨严核东海、临清两关关税,称经其派员“严密查访”、“核实钩稽,力祛从前征多报少之弊”,东海关“岁增银五万余两”报部候拨；临清户、工两关“正税之外,取之于商者名目繁多”,本应裁革,但考虑到这些征收“相沿已久,商民习为固然”,因此准备化私为公,一部分报部候拨,一部分留充本省公用.清廷在温言褒奖李秉衡等“洵属沽己奉公”后,断定“近来各省关税征多报少,动以常税短绌为词,积习相沿,显有中饱情弊”,令“各督抚监督等激发天良,认真整顿”,核实报部.从中亦可看出,清廷此一时期对常关税的整顿主要是要求“化私为公”,“据实报部”,以备政府提用,体现出其以筹款为主的政策导向.

五、结语

开源节流一向是清政府理财的两条途径.无论是光绪前中期的规复财政旧制,还是甲午后戊戌变法、“新政”和“预备立宪”期间的财政改革,都是通过清廷的财政清理整顿表现出来的.在光绪朝的历次财政清理整顿之中,对税收积弊的清理可视作清廷的“开源”之策.然而,在屡次的财政税收积弊清理中,民生并未改善.它给今天的借鉴在于：廉政建设与财政改革应结合,治官与治财相结合；财政税收改革必须从人民的根本利益出发,要以民为本.

【责任编辑：王立霞】