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近年来,我国的非正规就业形式以及非正规就业者逐步受到人们的重视.清华大学李强教授估计,在未来的几十年中,数以亿计的非正规就业将以农民工就业的方式进入城市.庞大的非正规就业群体需要社会保护,而我国传统的劳动关系调整体系对非正规就业劳动关系调整表现出诸多方面的不适应.因此,需要对传统劳动关系调整的总体框架进行矫正和完善.
亟待保护的非正规就业
非正规就业为缓解就业压力和解除贫困发挥了积极作用,但仍然存在着一系列问题.
劳动关系松散而极不稳定.一方面,非正规就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散、不稳定,很多没有签订正规劳动合同,劳动关系随时可能中止.因此,非正规就业人员经常处在就业和失业的边缘.另一方面,由于非正规就业人员大部分为低技能劳动力,在劳动力市场供大于求的情况下,非正规就业者之间竞争激烈,进一步加剧了非正规就业的不稳定.
劳动条件差、工资待遇低.非正规就业人员主要依靠体力,从事简单的生产和服务,他们的劳动条件十分恶劣,而且缺少必要的劳动保护,一般劳动报酬较低,同时经常出现用人单位拖欠工资现象.此外,超过法定工作时间劳动、没有休息日、被随意解雇、个人权益和人格尊严得不到维护等现象也时有发生,更谈不到其他福利保障.
非正规就业人员缺乏来自社会的制度性保护.首先是劳动者权益得不到保护.由于非正规就业人员同用工者之间的劳动关系往往处在社会有关部门的监督管理之外,也缺乏相应的保护机制,其权益往往得不到有效保障.其次,由于各种原因,该群体没有参与到社会保障体系中来.一方面,很多小型企业尤其是私营企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务；另一方面,现行社会保障制度与非正规就业发展的要求也严重不相适应.
非正规就业人员技能低,缺少职业培训以及就业服务.非正规就业人员的文化和技术水平低,很大一部分来自农村以及年龄较大的下岗失业人员,只能从事技能比较简单的劳动.但是,他们都不能得到来自企业、政府或社区的良好的职业培训.同时,由于我国劳动力市场管理还不到位,规范的非正规就业劳动力市场尚未建立起来,缺乏政府提供的完善的就业服务,经常遭受各种非法的职业中介组织的侵害.
多头管理,缺少统一的管理部门.非正规就业几乎涉及到政府所有的管理部门,如工商、税务、卫生、等等.这些部门都在履行管理职责,但是,目前仍然没有明确的统一的部门和机构集中管理,统一政策,结果造成多头管理,政令不一的混乱局面.
涉及非正规就业发展问题的规定操作性不强,缺乏专门的法律政策.在实际工作中,对非正规就业的发展缺乏统筹规划,已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则,操作性不强；在国家现行的法规政策体系中,对于非正规就业形式没有专门的规定；已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面；一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的,适用面比较狭窄.
发展非正规就业
要进行制度创新
要改变现存的对非正规就业的各种制约因素,必须切实转变观念,建立健全促进非正规就业的机制,形成有效的管理服务机构,切实落实国家法律法规与政策.
建立高效务实统一的非正规就业管理体系.首先要明确非正规就业的主管部门.为了避免多头管理,应在劳动保障部门内部设立专门的管理机构,以协调各管理部门之间的关系,为非正规就业提供服务和进行管理.其次,建立纵横交错的管理网络.首先建立起从市、区到街道的纵向管理网络,其次连点成线、连线成网,形成纵横交错的管理网络.这一网络将来也可与“低保”管理网并轨,这样既能加强对非正规就业人员的管理,也把他们纳入社会保障覆盖之下.再次,充分发挥社区的管理作用.一方面社区将提供越来越多的就业岗位,另一方面社区对城镇失业人员和外地求职人员可利用属地管辖的优势,将社区作为政府与非正规就业人员沟通的基点.政府应借助社区的管理力量,给社区更大的管理权限并发挥其积极作用.
创新和完善劳动制度,逐步规范非正规就业人员的劳动关系.对受雇于正规部门的非正规就业群体,主要是依法规范问题,即要根据《劳动法》及相关的劳动法规、社会保险政策,规范用工单位的行为,从而规范用工单位和非正规就业者的劳动关系,以此来维护劳动者的合法权益.同时,要认真研究探索从事独立服务的非正规就业中劳动关系的规范.利用“劳务派遣”规范非正规就业中劳动关系.“劳务派遣”的典型特征是劳动力的使用与管理相分离,派遣单位负责管理职工,承办有关劳动和社会保障事务,用人单位根据合同约定给派遣单位经济报酬,而劳动者则根据派遣单位的安排和用人单位的要求完成规定任务和工作的一种就业形式.虽然劳务派遣也有很多弊端,但可以通过法律法规严格规范来加以克服.
拓宽非正规就业领域,强化社会保障,逐步改善非正规就业者的生存环境.第三产业在非正规就业的领域中发挥着重要作用.政府可以通过制订一系列推动服务业发展、有利于非公经济参与三产的政策,让服务行业采取多种经营方式,用市场化运作机制,以创造更多就业岗位、创新更多的用工方式.政府还应当制定优惠政策,通过税收减免和财政补贴,除对下岗失业人员再就业的优惠政策外,对一些吸纳非正规就业量较大的特殊行业和地区可给予专项的税收减免和财政补贴.
为了发挥社会保障制度对非正规就业人员的作用,可以探索对非正规就业人员特殊的社保基金缴纳办法.如对非正规就业人员个人自负采取灵活的交费比例,政府给予补助.鼓励非正规就业人员个人和用人单位缴纳社会保障基金,避免其由于就业不稳定造成的困难.
加强对非正规就业人员的就业服务.政府应将非正规就业人员与城市化发展、调整地方产业结构、合理配置人才资源等结合起来长远考虑,对非正规就业人员进行必要的职业培训.可规定城镇失业人员在失业期间到当地劳动保障部门核准的职业培训机构参加短期职业培训,并享受当地劳动保障部门提供的免费职业指导和免费服务.对农村进城务工人员,政府要鼓励用人单位进行培训,并适当给予补助.同时,要建立统一、开放、竞争、规范的劳动力市场,加大对劳动力市场的规范力度,整顿街头劳务市场,打击和取缔黑职业中介机构.促进供需双方自由选择,公平竞争,实现劳动关系的法律化和规范化.
完善法规法律,加强法律宣传,保障非正规就业者的权益.首先,国家应通过调整现有劳动争议处理程序,缩短劳动争议处理时间,减轻非规范就业者的诉讼压力.其次,法律应强调用人者提供的劳动条件的合法性来保障非正规就业者的权益.要让那些不提供合法劳动条件的用人者受到更严厉的法律制裁和行政制裁.再次,把劳动争议处理纳入法制轨道.国家还应通过各种措施,如利用各种民间组织,把法律援助的范围进一步扩大,落实政府的法律援助工作,保证法律服务的良好环境.最后,政府应加大对非正规就业者的普法工作,鼓励非正规就业者了解法律法规,学会通过法律手段保护和捍卫自己的合法权益.
（本文编辑 余琴）