土地财政对公租房建设资金的支撑

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摘 要：如今的“土地财政”俨然已经成了政府众多收入来源中的一个重要支柱.而在大力卖地发展商业地产的同时,解决中低收入人群的保障房、公租房项目也日益受到越来越多人的关注.本文对政府的土地财政状况进行了探讨,以发现其在公租房项目中起到的作用和关系.文中主要以重庆市的公租房数据为重点进行了分析,希望能从中发现一些内在的联系和关系,最后针对这些数据和发现,给出了自己的一点总结.

关 键 词 ：土地财政；公租房；重庆；总结

中图分类号：F287.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.73 文章编号：1672-3309（2013）08-162-03

一、土地财政的定义

“土地财政”目前并没有明确的定义,但谈到“土地财政”,学术界通常指地方财政通过土地相关的运作方式来实现收入的部分.一般来说,地方政府有三种途径实现“以地生财”：一是以土地出让的方式获取土地出让金；二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加,三是通过地方融资平台,获取以土地为抵押的债务收入.目前学术界将“土地财政”的成因归结为六个大的方面,一是财政体制方面,主要是分税制的影响；二是金融体制方面,地方政府抵押土地获得贷款；三是土地制度方面,土地制度有许多不完善的地方；四是政绩考核方面,地方官员对GDP的盲目追求,助长了“土地财政”；五是法律制度的不完善；六是城市化进程的影响.[1]目前不可否认的是,由于分税制存在的缘故,目前“土地财政”收入中的第一种方式以及第三种方式已经成为政府预算外收入的重要来源.

二、保障性住房的发展脉络

住房保障制度规定了政府必须为住房困难人群提供基本生活住房的义务.以转移支付制度为主的若干制度安排,使最低收入家庭住房通过廉租住房制度解决,低收入家庭住房通过经济适用房解决.实行住房保障制度意味着房地产这种特殊公共物品的公平分享.也有助于房地产经济的协调发展.我国的住房政策自2005年开始,由市场化提供住房为主向加强住房保障制度建设调整,目的是为了解决低收入家庭的住房困难问题.2007年8月.我国颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,标志着我国保障性住房政策走向完善.

三、公租房的资金来源

公租房建设资金来源渠道广泛,但近年陆续有各地政府在公租房建设方面的资金短缺等消息传出.我国目前保障性住房资金来源主要有以下方式：

(一) 市场融资方式

1、REITs（Real Estate Investment Trusts）. 房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金,由专门投资机构进行房地产投资经营管理,并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金.

2、PPP（public-private partnership）.是公共基础设施项目（如新的电信系统、机场和电厂）的一个资助模式.公共合作伙伴的代表是地方和国家政府.私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团.

3、BOT（Build&Operate&Traner）.指政府通过特许权协议,授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护；

4.债券.指政府融资平台利用金融市场发行保障房建设债券产品筹集建设资金；

5、险资.利用保险资金的高保障性要求,利用其租金与保险资金收益进行匹配,来满足保障房建设的资金需求.

6.银行贷款.利用银行对其项目的授信额度来满足保障房建设的资金需求.

（二）专项资金：政府土地出让收入转移支付,国家财政专款,土地挂牌招标搭建公租房等其他方式

招拍挂和协议出让收入是土地出让收入的主要来源.按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定,除军事、保障性住房等少数用地可依法以划拨方式供应外,其他用地均应采取招拍挂等方式供应.尽管2011年国土资源部门进一步完善招拍挂供地政策,采取“综合评标”、“限房价、竞地价”、“限地价、竞保障性住房面积”、“商品住房用地中配建保障性住房”,以及建立房地产用地交易异常情况申报制度等,但由于全年用地供需矛盾依旧突出,土地供应以招拍挂方式为主,2011年全国招拍挂和协议出让收入达到29756.32亿元,占88.9%,仍为土地出让收入的重要来源；而补缴土地价款、划拨土地收入以及其他土地出让收入仅占11.1%.

而据国土资源部法律中心2013年7月28日公布的土地管理形势分析显示,上半年全国房地产用地供应8.24万公顷,同比增加38.8%,与2011年同期相比,增加17.3%,达到近年来新高.从监测数据看,今年上半年房地产用地供应已创历年最高,其次为2011年、2010年.2013年以来各地加快住房用地供给,上半年房地产用地公告推出（招标、拍卖、挂牌等公开出让公告面积）8.65万公顷,同比增加24.8%,累计流标流拍面积3034公顷,同比减少64.3%.其中,住房用地推出5.53万公顷,同比增加21.7%.31个省份中仅4个住宅推地量低于去年同期,其余27个推地量均高于去年同期,增幅较大的包括北京市（267%）、浙江省（121%）、江西省（99%）.数据显示,今年1-5月,企业购地积极性上升,并向一线城市和部分二线城市回归,重点城市房地产用地供应增长超过三成,一线城市住房用地供应增幅大幅高于全国水平,三线城市商服用地供应增幅大幅高于全国水平.一线城市加大优质地块推出力度,溢价率较高地块持续出现,也带动市场景气不断提升.

据介绍,随着保障性安居工程建设任务分解落实和棚户区改造力度加大,今年3月以来保障房用地占比逐月上升,公共租赁住房用地供应增速最为明显,上半年供应1130公顷,同比增加79.9%. （三） 利用市场融资方式的局限性

1、融出方的困境.由于保障房是政府进行限价、定价,投资收益低微甚至还会出现亏损,资金的投入——产出不能形成一个良性循环.所以按照国家相关政策规定,金融机构如果要参与保障房的建设,只能是以较低的资金价格进入.在当前我国宏观调控制度下,为了实现资金的最大效益,金融机构有限的资金,只能够优先配置到投资收益比较高的项目上.向较低收益的保障房建设项目上倾斜的难度非常大.同时.保障房项目地资金回收周期比较长,而且贷款的还款来源、贷款的抵押等与其他的房地产开发贷款相比,风险比较大.投资的低微收益难以有效地覆盖成本与风险,这在一定程度上影响到了金融机构参与融资的积极性.对于企业年金、社保基金、保险资金进入保障性住房建设,目前国家及其相关部门没有具体的、明确的规定.融资方式单一,融资渠道较窄已经成为保障房融资的一道瓶颈.[2]

2、融入方的困境.利用市场融资方式,可以快速筹集资金,但是本息的支付对地方政府而言是一笔不小的负担；专项资金来源比较多样,但地方政府无需为此背负过多的债务负担,但除了土地挂牌招标搭建公租房外,其余专款、转移支付等方式带来的资金容量毕竟有限.

保障房属于“准公共产品”,政府应当成为主要的建设资金负责者,充分地发挥出政府在保障房融资体制中的主导作用.政府加大财政预算投入力度,将保障房建设资金的需求纳入到公共财政预算支出当中.继续推行从土地出让的净收益中安排出一定数额的资金,并将其制度化,形成“硬性指标”.充分利用企业年金、保险资金、住房公积金的闲置资金等各种长期资金用在保障性住房的建设,制定各种促进保障房租赁和建设市场发展的金融、财税、土地等政策.推动各地区直管公房出售后部分地净归集体资金、住房公积金增值收益等用于保障房的建设.建立健全长期稳定的保障房建设财政资金投入制度.确保年度财政预算当中保障房建设项目的支出比例,合理地安排保障房建设项目的支出构成比.

四、重庆市公租房的融资方式

由于2012年数据不完整,本文以重庆市2011年建设公租房为背景,探讨在保障性住房建设中的资金来源结构以及如何进行优化的问题.

(一)重庆2011年保障房任务

2011年国家下达重庆市保障性安居工程建设任务经济适用住房指标为51万套[3].重庆市公租房建设规定优惠政策明确指出,公租房用地以划拨方式供应,免征城镇土地使用税、土地增值税,免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金,其租售也免征营业税和房产税,政府收购、改建住房作为公租房的,亦免收相关税费.因此,政府经常会通过土地出让价格的折扣和各种优惠政策来保障资金的合理利润.2010年7月1日,重庆市政府颁布的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定,除了安排的专项资金和财政年度预算安排资金,公租房建设资金来源渠道还可以包括土地出让收益的5%.重庆4000万平方米公租房的建设需要大约1200亿元资金,这笔资金的筹集采用“1+3”的模式.[4]“l”即财政投入300亿元,这300亿元资金主要有以下来源：政府储备、每年新发生的土地出让金的5%、房产税以及政府预算内的财政收入； “3”即另外的900亿元通过银行贷款、保险公司、社保基金三个渠道筹集,其中银行是主要融资渠道.为保证贷款的偿还,重庆在公租房的建设环节和流通环节都作出了创新.建设方面,公租房的商业配套设施占总面积的10%,商业部分按市价出售,将能够收回20%-30%甚至更多的贷款本金.流通方面规定,居住满5年后,公租房可以向特定对象出售,通过“公租房转让市场”,由政府和个人进行交易,价格则采用当时的市场成本价加之税费减免、优惠政策、通胀等因素,从而活化了部分公租房源,增加了贷款本金偿还来源.此外,经过测算,租金完全可以偿还贷款期利息.通过一系列创新,银行贷款的偿还基本可以得到保证,从而保证了融资的可持续性.

(二) 政府支出部分以及融资偿还能力分析.

纵观2011年全国土地出让支出情况.全国土地出让支出33172.16亿元,同比增长21.4%.其中用于成本补偿性费用支出超过七成.2011年全国土地出让收入用于征地拆迁等成本补偿性支出达24053.76亿元,同比增长42%,占全国土地出让支出的72.5%,比上年提高10.4个百分点.其中,用于征地和拆迁补偿支出15040.43亿元,土地出让前期开发支出5509.98亿元,土地出让业务费支出217.37亿元,支付破产或改制企业职工安置费用等成本补偿性费用支出3285.98亿元.

用于保障性安居工程支出增长较快.2011年各地政府为完成再开工建设1000万套城镇保障性安居工程任务,在加大公共财政预算投入的同时,进一步加大了土地出让收入用于保障性安居工程建设的投入力度,北京、吉林、上海、厦门、青岛、广东、海南、贵州、甘肃、新疆等省份土地出让收益中用于保障性安居工程的资金比例超过10%,当年全国土地出让收入用于保障性安居工程支出662.35亿元,占支出总额的2%,同比增长55.3%,在各项土地出让支出中增长最快.

房产税方面,目前只有上海和重庆两地开征.2011年,上海市财政局公布的房产税收入为22.1亿元,同一时期重庆市财政局公布,当年的房产税收仅约1亿元.财政部网站7月29日发布的 《2013年上半年税收收入情况分析》显示,2013年1-6月,全国税收总收入完成59260.61亿元,同比增长7.9%.其中,房地产保有环节的税收收入增速回落,交易环节的税收收入增长较快.1-6月房产税、城镇土地使用税同比分别增长11%和8%,比去年同期增速分别回落19.1和23.1个百分点.房地产营业税、契税同比分别增长45.7%和39.8%.根据报告,1-6月,房产税完成822.30亿元,同比增长11.0%,比去年同期增速回落了19.1个百分点.房产税收入占税收总收入的比重为1.4%.

重庆市2011年财政收入为2900亿人民币,土地出让金为1309亿人民币[5].2011年重庆市土地出让金占市财政收入的45.14%.由此可见,重庆市政府土地出让金投入保障房建设资金数量为65亿元左右.2011年廉租住房保障专项补助资金4.9亿元[6].根据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》可知,政府储备金、房产税与政府预算内的财政收入需投入共计约230亿元.2011年重庆共建公租房4000万平米,按照目前每月每平米11元租金计算,从住房交付起,五年内共计收回租金264亿.五年后假设可以全部出售,按照每平米4000元计算,可以回收1600亿元.共计1864亿元.可以完全覆盖其建设成本以及支出利息.实际上,重庆市通过住房吸引91万人口在城区就业,通过经济和消费的活跃让周边的土地升值,并增加相关产业的税收,以此带来的收益远远不止于此.以公租房培育周边土地价值和产业升级,从而拉动该区域的经济和消费能力,对于低收入人群与重庆市政府而言,是一个双赢的局面.

(三) 重庆模式财政投入的不确定性

由上述分析可知,财政投入的300亿元中,房产税与政府财政预算投入需230亿元,占整体财政投入的76.7%.房产税来源较少,基本230亿的投入全部来自于政府财政预算内资金.由上可以看出,由于土地出让金收入转移到公租房财政投入的比例过小,导致重庆市需要政府预算内资金量占比过大.预算内资金的不确定性在于政府的分税制政策以及重庆市自身财政收入以及当年预算内项目的多少而决定.预算内资金无法连续完全保障保障性住房建设的资金需求.而土地

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