我国财政投资评审综述

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[摘 要] 财政投资评审是财政实施监管职能的具体体现,本文拟将近年来我国财政投资评审的最新研究成果加以介绍.

[关 键 词 ] 财政 投资评审 综述

财政投资评审是财政实施监管职能的具体体现,其在加强财政投资监督管理,提高财政投资效益,构筑公共财政框架等方面均具有十分重要的意义.关于财政投资评审的研究工作主要集中职能定位、评审模式和评审方法等三个方面.

一、关于财政投资评审职能定位的研究综述

自从1994年财政部门收回原来由建设银行代为行使的评审职能以来,关于财政投资评审的职能定位问题,明显存在一个认识逐步清晰深化的过程.最初,人们一般将财政投资评审视为财政职能的延伸,而在当前,人们已经将财政投资评审定位为财政职能的重要组成部分,将财政投资评审视为财政部门加强预算执行监管的重要手段.

朱志刚认为,财政投资评审应该是财政工作的题中应有之意,是财政监督的重要环节和有效手段,进一步加强投资评审工作是新时期财政工作和财政改革的要求. 加强投资评审工作是深化预算管理改革,提高预算管理水平的必然要求. 应该站在公共财政体制改革、建设社会主义新农村、转变经济增长方式和预算制度改革的高度,充分认识新形势下财政投资评审工作的地位和作用.财政评审机构承担的是公共任务,不应该将财政评审机构看作中介机构,应当是一个由国家拨款的单位,而不是依靠评审收费来养活自己的机构.

庞敦之认为,财政投资评审工作为财政投资管理提供基础性、技术性服务,是财政基本建设投资管理监督的方式和手段,是财政基本建设管理职能的延伸.

魏跃华认为,财政投资评审机构,是财政部门所属(或主管)的专业监管机构,承担(或履行)政府投资项目预算、决(结)算的经济技术监管职责.其专业审核是财政项目预算运行机制的必要环节.

黄佩筠认为,政府只有经过科学缜密的评审过程,才能优化资源配置,满足社会对公共产品的需要,因此,财政投资评审是财政职能的重要组成部分,没有财政投资评审,公共财政就不能有效地发挥其职能.本质地说,财政投资评审机构是政府公共财政职能的实施机构.

谢贤星认为,财政投资评审是通过考察、评估和测算政府公共投资客体运作全过程,对相应的政府公共投资进行技术性、基础性的审定,保证其使用效益的一项基础性工作,是财政部门资源配置职能的一部分.贾康认为,加强和完善财政投资项目的评审制度是当前推行积极财政政策的迫切要求,为了实现社会福利的最大化,政府必须精打细算,做到少花钱多办事,这就离不开财政投资项目的评审,财政投资项目的评审应站在社会的角度来考虑财政投资的效益,这就意味着,不仅仅需要考虑财政投资的经济效益,还要考虑财政投资的社会效益.白景明认为,加强财政投资评审机构建设是财政投资评审体系建设的核心内容,在财政投资评审机构的建设过程当中,应该着力解决好三个问题:一是要明确评审机构的性质,评审机构应当被定位为行政系列而不是事业单位,二是要明确评审机构的职能,评审机构应当根据有关法规组织评审,三是优化评审队伍的结构,以适应财政投资评审专业性强的特点.

二、关于财政投资项目评审模式的研究综述

财政投资项目评审模式就是关于财政投资项目评审的范围、目的、准则、评审思路及其评审方法的总括,是对政府公共投资项目评审实践经验的总结和理论认识的升华.

1.关于财政投资评审的范围、目的和准则的研究综述

随着我国预算管理体制的不断完善,无论是政府机构的专业领导还是学术研究者都已经对投资评审作用的强化和投资评审模式的完善进行了广泛的研究.在投资评审的范围方面,朱志刚提到:“应当围绕财政工作的重点开展财政投资评审工作”,尹慧敏指出:“切实发挥财政投资评审在强化预算管理中的积极作用,等对提高财政预算管理水平具有重要意义”,庞敦之认为:“财政投资评审是提高财政投资效益的有效措施”,在投资评审工作的完善和发展方面,孙志筠提到“评审质量是评审工作的立身之本,发展之基”,尹慧敏指出“拓展投资评审业务范围,建立科学规范的评审体系和工作机制”是“十一五”期间山东省财政工作的重要任务.

尹慧敏、庞敦之指出完善投资评审制度应作为加强财政法制建设与财政监督的一项重要举措来看待.

目前,针对国外财政投资评审模式的研究尚不多见.且主要集中于对国外投资评审机构、投资评审程序等方面的描述性研究.如《英国、意大利政府投资项目监督管理体制考察报告》主要集中于对英、意等国的政府投资项目监管机构和政府投资项目监管流程的全景式描述,《美国、加拿大政府投资项目管理考察报告》,在对美国、加拿大政府投资管理进行考察的基础上,分析了美国、加拿大政府投资监督管理制度,并进一步以建设项目工程造价管理体系为例,详细解释了美国政府投资项目监管和预算控制体系.《澳大利亚、新西兰政府投资项目管理体制考察报告》在对澳大利亚、新西兰等国进行实地考察的基础上,详细分析了两国政府的投资监管模式.但是到目前为止,有关国外投资评审模式的研究很少涉及投资评审在预算管理中的定位等内容.

2.关于财政投资评审事业发展思路的研究综述

尹慧敏,庞敦之认为,随着公共财政改革的进一步深化,财政工作重心应由资金分配到资金管理转移,应该扭转“重分配、轻管理”的局面.财政投资评审应该配合部门预算、政府采购、集中支付等财政预算体制创新,将管理和监督的触角扩展到财政资金分配的事前、事中、事后的各个环节. 上述观点具有代表性,也散见于近期许多论述中.

尹慧敏认为,财政投资评审的范围和规模有待扩大,财政投资评审的规范化、程序化明显欠缺.段晓晨指出,财政投资项目可行性研究和项目设计阶段是评审的重点,必须运用全生命周期投资理论进行投资项目的投资估算和投资方案的优化.银涛甚至为工程项目概算设计了一套造价估算方法,对可行性研究阶段的造价投资估算具有积极的意义.

3.关于财政投资评审的指标体系

财政部投资评审中心的康学军主任认为,加强公共支出绩效的评价是现代市场经济发展的内在要求,受托理财的财政部门有必要在制度上加强公共支出绩效管理.开展公共支出绩效评价要处理好绩效评价与绩效预算的关系,同时,还要处理好部门自我评价、财政评价、人大评价和社会评价的关系,以及项目绩效评价和部门绩效评价的关系.应该逐步完善绩效评价工作体系,逐步实现绩效评价的法制化,将绩效评价结果与部门预算挂钩.


财政部科研所的贾康认为,做好绩效评价工作是提升公共利益的具体努力.在市场经济和公共财政构建过程中,努力把绩效评价工作由粗到细做好,关键要从五个方面入手:一是建立绩效评价的长效机制,要以制度安排,谋求公共效益最大化,保证制定的目标不落空,二是把绩效评价作为贯彻落实统筹协调、科学发展观的重要依据,使绩效评价的重点往前移,通过事前评估,更多地规避实际发生的低配置,提高公共资金的使用效益,三是把项目绩效评价作为切入点,逐步扩大到整个支出和预算,四是提高绩效评价的法制化水平,有相对稳定的规范依据,五是研究工作者要加强研究,做好专门人才的培养,共同促进这项事业的发展.

国家发改委产业经济研究所的马晓河认为,政府投资目标比较复杂,要围绕公平性、效率性和先进性建立评价体系.

国务院发展研究中心的米建国认为,对财政性投资项目进行绩效评价是财政资金管理的重要内容,绩效评价有助于提高财政资金使用效益,也有助于提高政府行政效率.财政部门搞好绩效评价要注重直接效益和间接效益的结合,当前效益和长远效益的结合,评价指标定量和定性的结合,事前评价和事后监督的结合,量力而行和发展需要的结合.

财政部科研所的苏明和中国社科院财贸研究所的高培勇认为,绩效评价是对财政投资评审工作的延伸和拓展,是对投资项目全过程的评价,包括起点、进程和结果.有关财政投资评审和绩效评价的理念、方法要准确定位.一是要解决好对谁负责的问题,二是要区别公共财政支出与非公共财政支出的关系,三是要找准评价的依据和评价的对象.同时要处理好三个关系:一是与审计工作重叠的问题,二是在实践中与部门利益的冲突问题,三是在财政部门内部的工作协调问题.

王海兵在《公益性项目决策阶段财政投资评审的方法研究》一文中认为,项目投资决策评审的指标体系应包括项目建设的必要性指标、建设条件指标、社会效益指标和环境影响指标等,而系统性、独立性、可测性、定性和定量相结合、科学性、可比性、可操作性、全面性与必要性等内容是构建财政投资评审指标体系应遵循的基本原则.

刘新民在《政府公共工程绩效审计研究》中设计了资金筹集与运用、工程工期、工程质量、工程造价、使用后的效果等五个方面的指标.他认为,政府公共工程绩效评审指标的选择应考虑到全面性、适当合理性、针对性和真实准确性等几个方面的因素.

钟凌云在《政府投资绩效审计研究》一文中设计了主要财务评价静态指标、主要财务评价动态指标、不确定性分析指标、建设速度指标、工程质量指标、达到建设能力状况指标、投资回收效果指标、社会效应指标和环境效应指标等十类指标来综合反映财政投资项目的效绩.他认为,相关性、综合性与系统性、责任性与可控性、可理解性与可接受性、可操作性与成本效益性,以及持续发展等原则是建立政府投资绩效审计评价指标体系应遵循的基本原则.

吕耀俊在《建设项目绩效审计的理论和实务研究》中提出了财务效益指标、国民经济效益指标、社会效益指标和环保评价指标等四大类指标来综合反映财政投资项目的效绩.他认为,建设项目绩效审计评价指标的设立应遵循层次性、相关性、地域性、时效性、全面性、可控性、动态性和指导性等原则.

浙江省财政厅绩效评价处课题组的《财政支出绩效评价指标体系研究》设置了指标来综合反映财政投资项目的效绩.该课题组认为,绩效评价指标的设置应遵循精确性、相关性、可行性(易操作性)、可比性和重要性等原则.

另外,建设部和原国家计委1993年颁布的《建设项目经济评价方法与参数》(第二版),详细介绍了建设项目经济评价的原则和方法,其中也涉及相关的评价指标,如财务评价指标、国民经济评价指标、不确定性分析指标、方案比较指标等.

三、关于财政投资项目评审方法的研究综述

我国建国初期的财政投资项目管理基本上是按照“先勘探,后设计,再施工”的原则进行的.在第一个五年计划时期,投资项目的评审真正引入投资管理程序.随后,由于路线的干扰,不少项目没有进行深入细致的调研,不搞可行性分析,也不编制设计任务书,出现了大量“边勘探、边设计、边施工、边投产”的“四边”工程,造成国民经济资源的极大浪费.改革开放以后,1981年,国家计委正式把可行性研究纳入了基本建设程序.1983年,国家计委颁发了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》,规定一旦项目建议书获得批准,都必须进行可行性研究.与此同时,在世界银行的帮助下,中国投资银行也在其贷款项目管理中引入了项目评审的原理和方法,并于1984年出版了《工业贷款项目评估手册》,作为投资银行系统开展项目评估的依据.随后,建设银行又于1984年拟定了《中国人民建设银行工业项目评估试行办法》,用于指导建设银行基建贷款的决策管理.1986年,国务院正式将项目评审作为项目前期的一个重要工作阶段,要求建设项目必须先提出项目建议书,经批准后,可以开展前期工作,进行项目可行性研究.而且,国务院要求可行性研究报告必须达到规定的深度,编制大中型项目设计任务书时必须附可行性研究报告,并经有资格的咨询公司评估,提出评估报告,再由国家计划委员会审批.至此,项目评审已经成为我国投资项目决策过程中的法定工作程序.

我国的建设工程造价长期采用定额计价模式,财政投资项目评审也以合法性、合规性审核为主,评审的业务流程,以及评审的方法相对简单,技术性明显,因此,尚未发现涉及财政投资评审方法的系统性理论研究.

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