政府购买视角下的社会组织路径

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摘 要 ：政府购买作为维系政府与社会组织合作的重要方式,是我国公共服务制度的重大创新,也是社会组织发展的重要契机.本文从我国政府向社会组织购买服务的探索与实践出发,分析指出政府购买社会组织服务面临的现实困境,并提出社会组织发展路径的几点思考：一是构建政府与社会组织的良性合作环境：二是突破体制困境,改革社会组织管理体制；三是增强社会组织自身能力,提高公共服务质量；四是调整布局结构.提高社会组织服务供给能力.

关 键 词 ：政府购买：社会组织：公共服务

中图分类号：C912.2

文献标识码：A

文章编号：1004—0544（2012）10—0137—03

一、政府购买服务使社会组织的发展面临重大机遇

1.政府购买服务是改善社会组织与政府关系的重要纽带

我国正处于传统社会向公民社会转变的过程中,公民参与意识不断增强,社会需求日益多元化,具有浓厚行政色彩的以政府为主导的传统治理模式已不适用.随着社会组织的迅速发展,其地位与作用日益凸显,逐步成为社会管理和服务的重要力量.因此,改善社会组织与政府关系,由相互干预、相互冲突转变为互为补充、互为依赖的合作关系是当务之急.而政府购买服务正是改善社会组织与政府关系的重要纽带.

一方面,对于社会组织来说.通过政府购买服务这一方式与政府合作,使社会组织成为政府职能延伸的执行者,确保了其不被排斥在公共服务体制之外.同时,社会组织可以借此获得政府提供的稳定资源和政策支持来实现它的社会公益目标.而当社会组织在发展过程中面临“志愿失灵”等问题时,政府的依法监管也可以协助其坚守公共利益立场,确保良性发展.另一方面,对于政府来说,通过与社会组织的合作,能够提供更多更全面的公共服务以满足民众需求,有效应对公共需求不断增加而组织能力不足的局面,形成社会管理与公共服务的合力,提高公共物品的供给效率,提高行政效能.

2.政府购买服务是确保社会组织持续发展的重要动力

作为独立于政府组织和市场组织之外的组织形态,社会组织具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势.等政府购买服务使项目运作过程中的政府与社会组织的关系由行政隶属关系转变为买与卖的契约合作关系,解除了社会组织发展的“束缚力量”,使社会组织的自身优势得以充分发挥,而社会组织通过承接和完成政府购买的服务项目,不仅能够把握更多的公共服务机会,实现社会组织的根本宗旨,还能够为社会组织解决运转经费问题,从而缓解社会组织专职工作人员工资待遇低,优秀人才留不住等发展困境.因此,政府购买社会组织的服务项目,能够使社会组织更好地结合自身特点发挥积极作用,是社会组织持续发展的重要动力.

3.政府购买服务是拓展社会组织发展空间的有效方式

伴随着经济与社会的发展进步,政府由于自身的性质、成本、效率、专业化程度等原因,在自身生产、供给公共服务的多元性等方面都表现出较大局限性.而社会组织的公益性使其吸引了更多人的关注和参与,具有良好的社会公信力和社会动员力.同时,社会组织的活动范围非常广泛,从文化、教育、养老、扶贫、环保等较大领域到各种礼区服务、居民服务等具体的、细节性的项目,能够贴身、即时满足公民日益增长的多样化需求.政府通过购买社会组织服务的方式,既能够有效弥补自身缺陷,提高公共服务供给能力,也能够利用自身优势提高对社会组织的政策法律支持,增加社会组织的资金来源,使社会组织在顺利完成政府购买项目的同时,依据社会需求不断增加新的服务项目,拓展社会组织的发展空间.

二、我国政府购买社会组织服务的现实困境

在我国.政府向社会组织购买公共服务始于21世纪初期.目前,我国北京、广州、上海、深圳、成都、天津、济南等许多城市已经尝试推行这种方式.取得了良好成果.政府向社会组织购买公共服务的内容由最初的慈善救济拓展到社会福利、教育科研、医疗卫生、社区服务、环境保护等多个领域.服务质量也由最初缺乏规范、专业的低质量服务向高效、规范的高质量服务发展.然而,由于我国社会组织起步较晚,自身发育还不完善,加之这一实践时间还不长,政府购买公共服务也存在服务项目范围过窄、资金规模小、制度不健全等问题.因此总的来说,政府向社会组织购买服务的发展还只处于探索阶段,存在着许多亟待解决的问题.

1.“双重管理”体制阻碍社会组织的职能发挥

当前我国对社会组织实行民政部门和主管单位的双重管理体制,民政部门负责登记和年检,主管单位则负责社会组织活动的管理和监督.这样,一个合法的社会组织,不仅需要在相关民政部门进行登记,而且还需要接受业务主管单位的管理.这种管理体制有利于对社会组织实行严格的登记管理,并加强对其运行过程的监督管理.但是在实际运行过程中,这种管理体制却也存在着一些问题.一方面“双重管理”使社会组织由于受到多方主管部门的干预而处于被动地位,缺乏应有的独立性,影响其自主监管和创新发展.另一方面,民政部门作为登记注册机关通常只是对社会组织进行日常的登记、变更和年检等工作,很难做到有效地规划和监管,而业务主管单位虽然有较大的管理权力,但由于缺乏相应的责任要求,而使管理指导职能难以得到充分发挥.这种“责权不一”的状况也影响了社会组织良性运作.

2.制度环境不健全阻碍社会组织顺利提供公共服务

首先,我国现行的社会组织建设与管理相关的条例,如国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》,民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《中介服务收费管理办法》、《民间非营利组织会计制度》、《救灾捐赠管理办法》等,对社会组织的地位、功能、权利和义务缺乏准确界定.现行的立法对社会组织参与公共服务过程的法律地位和责任也不明晰.其次,目前与政府向社会组织购买公共服务有关的法律《政府采购法》中,还没有将公共服务购买纳入法定采购范围,购买的客体也不包括社会组织.虽然部分地方政府试行出台了一些政府向社会组织购买公共服务的措施,如北京市政府的《政府购买社会组织服务项目指南》,无锡市政府的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》,成都市政府的《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》等,但还很不健全,在购买程序、购买内容、定价、资金来源、评估机制等方面均不明确,缺乏可操作性.制度环境不健全成为社会组织顺利提供公共服务的绊脚石.再者,对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策.使得许多社会组织人员不足、缺少活力,难以正常运转.