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当下,社会组织已经进入前所未有的繁荣发展新时期,其中既包括机遇,也面临挑战.
我认为,目前是推进社会组织立法的最佳时机,建议尽快将立法问题提上社会组织改革创新的议事日程.至少三个方面的理由支持这一想法：
一是从规范发展的必要性上看,目前在社会组织改革创新方面的一系列重大探索已逐步展开,有必要通过立法实现这些改革创新的规范化与制度化.
二是从有效发挥社会组织作用的可能性上看,目前各类社会组织正在发展壮大,在公共服务和社会治理中发挥着重要作用,社会组织有可能在政策推动和制度规范下成长为重要的治理主体.
三是从立法的可行性上看,既有体制和制度的障碍因改革创新而不断分化转型,有条件在探索建构新体制的同时推进新的法律制度的形成.
就像当初及时出台了《公司法》,推动了现代公司体制的形成并最终建成了市场经济体制一样,如果抓住这个有利时机推进社会组织立法,将有力推动现代社会组织体制的形成,并积极推进政府职能转变和事业单位的改革,从而为社会转型和全面深化改革提供重要的制度支持.同时,需要以推进国家治理体系和治理能力为目标,从全面深化改革的战略高度和国家整体利益出发推动社会组织立法.
社会组织立法的目标,应从制度上促进社会组织在社会治理中发挥主体性作用,从而推进国家治理体系和治理能力的完善与提高.
中国的社会组织经过30多年的发展,目前除民政登记的各类社会组织外,还有许多社会组织采取工商注册的形式,事业单位和人民团体的深化改革也在改变社会组织的格局和规模.此外,在城乡社区服务和治理、市场中介服务、农业技术支持、司法民事调解和法律援助等诸多领域,也存在大量社会组织.
社会组织立法应该解决制约社会组织在社会治理中发挥主体作用的障碍.
一是划清政府和社会组织、划清社会组织和企业、以及不同类型社会组织之间的界限,这是首先必须解决的问题.二是明明确社会组织和政府、企业是不同的权利与责任主体,明确社会组织享有的社会权利及其承担的不同于政府、企业的社会公共责任,也明确国家对社会组织承担着立法和监管的公共责任,企业对社会组织承担着一定的社会责任.三是确立社会组织最基本的非营利行为准则,确立社会组织的产权边界和社会共治原则,确立国家对社会组织进行必要的鼓励、优惠、支持、限制,乃至打击和取缔等公共政策的原则和政策导向,确立社会组织必须遵守的公共伦理和行业自律规范,也确立社会组织内部应当体现的治理和依法自治的基本规则.四是保障社会组织作为法律主体的合法权益,保障社会组织在参与和开展各种社会及经济活动中各相关当事人的合法权益,保障社会组织所有成员的合法权益,也保证社会组织所开展的活动不损害其他社会主体和当事人的权益,不危害社会公共利益和国家利益.五是通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展,充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用.要解决以上这些重大问题,必须突破现行部门立法的局限,真正站在国家利益的全局和战略立场上整体推动.
最后,应着眼于加快形成现代社会组织体制,稳步并科学推进中国社会组织法律体系的建立和完善.
强调社会组织立法的重要性,并不是否定多年来特别是近一年来我们在立法方面所做的种种努力.目前社会组织相关的三个登记管理条例正在加紧修订,慈善法在全国人大内司委的主持下加紧起草,有关境外非政府组织和行业协会的相关法规也在相关部门的推动下开始征求意见和起草工作.然而我在参与这些立法讨论时感到,这些涉及各个重点领域的专项法律、法规固然重要,但由于法律位阶不同,又由不同部门主持推进,所关注的重点不同,彼此之间很难形成有效的相互衔接和内在联系,无法构成一个完善的法律体系.
建议能就社会组织法律体系建设问题建立统筹协调机制,在统一指导和协调下稳步推进立法工作.
作者为清华大学公共管理学院教授