社会管理中社会自组织功能的培育与开发

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社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动.社会的和谐与发展,需要良好的社会环境与社会秩序.为此,需要处理好协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等几大任务,这正是社会管理的基本内容.科学、高效的社会管理,离不开政府的主导,但也不能忽视社会自组织功能的培育与开发.

一、政府社会管理与社会自组织管理：社会管理的两个基本方面

依据管理主体的不同,社会管理可以分为两类：第一类是政府对社会生活、社会事务、社会组织的规范、协调,即政府社会管理；第二类是社会（各种自治组织、非营利组织、公民等）依据一定的规则和道德约束,对自身所进行的规范、协调与管理,即社会自组织管理,或曰社会自我管理、社会自治管理.

政府社会管理和社会自组织管理,是社会管理的两种基本类型,也是社会管理不可或缺的两个方面.对社会事务的管理,离不开政府主导作用的发挥,社会管理也是政府作为公共权力组织义不容辞的责任.但我们也不能由此而否认或忽视社会自组织管理的必要性.社会管理任务的艰巨性,面临的情形的复杂性,管理事务的繁重性,决定了单纯靠政府进行社会管理是不行的,社会管理上的“政府失灵”是不可避免的,因此社会自组织管理也就成为不可缺少的一种基本类型.而且,在现代社会,人权的理念和原则早已深入人心,并成为政治生活的核心规则.人权原则昭示着,人民不是单纯的、被动的被管理者,而是国家和社会的主人,人民有权参与国家事务、公共事务、社会事务的管理.在社会管理领域吸收和注重人民的参与,以及人民组成的各种正式、非正式团体的参与,是人权原则的一个具体体现.也就是说,社会自组织管理既有法理上的充分依据,也有现实的客观需要.

那么,接下来还有一个问题：社会能够自组织管理吗?答案无疑是肯定的.耗散结构理论、协同论、系统论等理论揭示,自组织是任何系统都有的基本特性,事物存在自组织的力量,即将自己组织成日益复杂的系统的持续力量.开放系统在系统内外两方面因素的复杂非线性作用下,内部要素的某些偏离系统稳定状态的变化可能放大,从而在系统内部产生更强烈的、更大范围的长程相关,自发组织起来,使得系统从无序发展到有序,从低级有序发展到高级有序.社会作为一个复杂系统,内部有着强大的自组织力量.事实上,在国家产生前,社会就是完全自组织的；国家产生后,社会的自组织力量仍然很强大,社会的自治、自我管理和国家对社会的管理一直并存.

对现代社会的治理,政府和社会不应该是互相排斥的,而应该是建设性的合作伙伴关系,二者需共同承担起社会治理的责任.同样,政府社会管理和社会自组织管理,也不是相互对立、非此即彼的,而应该是相互协调、配合的,是社会管理不可缺少的两个方面.在社会管理方面,政府和社会都存在管不了、管不好、管理效率低的环节和问题,即有所谓“政府失灵”、“社会失灵”（或“志愿失灵”）的现象.在“政府失灵”的环节和问题上,需要充分发挥社会的作用；在“社会失灵”（“志愿失灵”）的环节和问题上,需要政府的强力干预.因此,政府管理和社会自治管理是互补的,我们应该努力追求和实现二者的合作、互补.

我们党也正是这样提倡的.党提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,总书记今年2月19日在党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出,要进一步加强和完善社会管理格局,引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用.这些方针和指示的实质,就是要重视政府社会管理和社会自组织管理,在加强党委、政府的社会管理职能的同时,也要注重发挥社会组织和群众在社会管理方面的积极作用.

因此,我们要正确认识政府社会管理和社会自组织管理的密切关系,注重二者的协调、配合,既不能以社会自组织管理否定政府社会管理,也不能以政府社会管理否认社会自组织管理.但是,现实中有相当一部分人并没有能够很好地把握二者的关系,特别是有一些人简单地把社会管理等同于政府社会管理,而有意无意地否认或忽视社会自组织管理.这是我们在加强和创新社会管理工作时尤其需要警惕的.

二、社会自组织管理与自组织功能在和谐社会建设中的价值

社会自组织管理,就是要重视社会的自组织功能,通过社会的自我管理实现社会的有序运行和发展.在构建和谐社会的背景下,加强社会自组织管理,注重社会自组织功能的培育与发挥,具有重要的意义.

纵观国家产生以后的社会管理,我们可以发现,传统社会和现代社会的社会管理模式有很大的不同.在传统社会,社会管理主要是国家（政府）对社会的控制、管理,其特点是社会管理权力自上而下运行、权力配置的单一中心性,以及权力范围的广泛性、无限性.在现代社会,随着政治的发展,政治文明的进步,社会获得了独立的生长空间,社会自我管理的权利得到了政治上和法律上的承认,自我管理的能力也不断增长.因此,现代社会的社会管理,就表现为政府和社会对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调与服务.其管理主体不单纯是政府,还包含社会；管理权力不再是单一的权力中心,权力运行方向包括自上而下和自下而上两个向度；政府的社会管理权力成为一种有限权力,受到各种制约而不能为所欲为.总之,社会自我管理能力的增强及自组织功能的发挥,是政治文明、社会文明进步的标志.

在中国,计划经济时期的社会管理是建立在单位制基础之上的.这一时期的社会管理模式的基本特点,是政府承担着几乎全部社会职能,以单位制为基础对社会实行总体性控制,社会运行成为政府运行的组成部分.改革开放以后,单位对国家、个人对单位的依赖不断弱化,单位制逐步解体,国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础,建立在单位制基础上的传统社会管理模式也难以为继.与此同时,随着改革的深化,社会获得了广泛的成长空间,公民社会在不断发育、成熟,社会的自我管理能力也在不断提高.这两方面的因素使得社会自组织管理既成为必要,也成为可能.

以上两个方面,是从传统社会到现代社会的转型、从计划经济到市场经济转型的时代背景的宏观层面,考察社会自治管理与社会自组织功能培育的价值.从微观层面来看,当前的社会管理中,重视社会自组织功能的培育也具有重要价值.（1）可以有效弥补政府社会管理的不足.如前所述,政府社会管理难免存在“政府失灵”的现象,这时就需要社会自组织管理来弥补了.而且社会自组织管理由于其草根性、自治性、非强制性,而在一些情况下具有政府社会管理所无法拥有的可接近性或可亲近性,更容易赢得被管理者的信任和认同.（2）可以促进政府职能转变,提高政府管理效能.培育和发挥社会自组织功能,可以有效地遏制“全能政府”的错误倾向,推进有限政府建设,促进政府职能转变,推进从管制型政府向服务型政府的转型,从而能够提高政府社会管理的效能.（3）可以降低管理成本.社会自组织功能的弱化,将迫使政府承担更多的社会职能,“大政府”因此难以避免,继而催生机构臃肿、人浮于事等消极现象；相反,如果社会自组织功能得以充分发挥,社会能够自主承担更多事务的管理,可以减少政府干预事项,有助于精简机构和人员,从而可以大大降低管理成本.（4）可以提高社会自我管理、自我服务能力,从而更好地与政府社会管理相协调、配合.社会自组织功能的培育与强化,将有效促进公民社会的发育与成熟,大大提高社会自治能力.在社会自治能力提高的情况下,良好的政府与社会合作关系将使得政府社会管理与社会自组织管理的协调、配合达到一个新的更高水平.

有学者在分析改革开放以后的社会管理模式建设时指出,一方面,国家在推进改革过程中努力把组织社会生活的职能转移给社会；而另一方面,社会却因为传统社会管理模式的延续而不能有效地自我发展和组织起来,难以承接这种职能转移.现阶段中国社会发展进程中出现的一系列问题,大都与这一矛盾密切相关.应该说,这一分析很深刻,如何从计划经济时期政府作为单一主体的社会管理模式,转变为政府社会管理与社会自组织管理协调配合的现代社会管理模式,是当前社会管理中急需解决的核心问题,解决之道在于促进社会的发育和成熟,培育和强化社会自组织功能.

三、努力培育和开发社会自组织功能

在社会管理中,社会自组织管理与政府社会管理同等重要,因而,加强社会管理需要政府社会管理和社会自组织管理“两手抓”、“两手都要硬”.加强社会自组织管理,最核心的就是重视社会自组织功能,努力培育和开发社会自组织功能.然而,当前社会自组织系统由于外部、内部多种因素的制约,社会自组织能力并不强.培育和开发社会自组织功能,我们还有大量工作要做.

第一,转变观念,重视社会自组织功能.我国传统政治文化中有一种强烈的权力崇拜倾向,新中国成立以后,国家与社会关系也长期处于一种强国家弱社会（甚至一些学者认为是强国家无社会）状态.在这种传统文化和现实政治背景下,社会的作用在很大程度上被忽视.此外,传统政治文化中对社会组织有一种强烈的敌视,如美国著名中国问题专家费正清所指出的,在中国传统政治文化中,每个组织、社团都必须以某种方式归属于政府,否则就会被认为是敌对于政府的,是危险的.这种传统观念仍然在一部分人心中有较大影响.要开发社会的自组织功能,就必须破除这些忽视、敌视社会的观念.此外,在社会管理问题上,当前也存在一些错误观念,如把社会管理仅视为“对社会的管理”,忽视了“由社会的管理”,片面地把社会视为管理对象,忽视了社会自治和自组织的一面；把社会管理等同于政府社会管理,忽视社会自组织管理,忽视社会的自组织功能；把社会管理等同于社会控制,不承认社会的自组织功能,从而过于依赖政府的强制力.这些错误观念的存在,严重影响了人们对社会自组织功能的认识,进而影响到对社会自组织功能的培育与开发,必须予以纠正.

第二,排除社会自组织功能发挥的外部障碍.从当代中国的政治生态看,社会自组织功能的培育与开发,需要政治系统从外部提供相关的制度安排,为社会自组织功能开发提供良好的法律、政策环境.政治系统提供的这些制度安排,既要规范对社会的管理,同时也要为社会自组织系统的运行提供大力支持和保障.比如,努力培育社会自组织功能,为公民社会的健康成长提供政治和制度保障；培育和发展社会自治与自我管理能力,不断扩大社会自治和自我管理的空间；进一步推行“政社分开”,减少行政权力对社会、社团的干预；完善社团管理体制,降低社团登记许可管理的门槛准入限制,规范对社团的管理,促进社团的发展；健全和完善相关公共政策,从税收、资金、人员培训等多方面扶持非营利组织的发展.

第三,加强社会自组织系统内部建设.社会自组织功能的培育与开发,固然需要外部环境的支持,但更重要的是系统内部建设的加强.“有为才有位”,社会要获得国家和政府的重视,首先需要提高自身素质和能力,赢得国家和政府的信任.要加强公民和社会组织的道德建设,树立正确的权利义务观,提升其责任感,提高社会组织的公信力,塑造良好社会形象；加强社会组织的内部制度建设,以科学、完善的制度规范组织行为,强化内部管理,加强内部凝聚力建设,提升组织的凝聚力、战斗力；开拓创新,努力探索加强自我管理、自我服务的新形式,提升自我管理、自我服务能力；推进社会的组织化建设,加快社会组织的发展；推进社会组织的再组织化建设,组建多种形式的倡导性、支持性联合组织,作为各类社会组织整合资源、交流互动、提升能力与公信力的平台.具体来说可以考虑分行业、分领域、分地区组建社会组织的联合组织,形成有机联系的组织网络.

第四,促进社会自组织功能的发挥.社会自组织系统要在为系统内部提供服务、协调关系、规范行为、调解纠纷等方面发挥积极作用,国家和政府也应该为此提供支持和帮助.社会组织要利用自己的草根性、可接近性优势,努力开展服务,通过良好服务赢得民众认同和支持,扩大自己的影响力；要健全社会系统内部的利益表达机制,以有效的制度安排规范和容纳利益表达；完善利益协调机制、协商谈判机制,兼顾各方利益,合理处理利益纠纷；加强宣传教育,引导民众与社会组织正确看待利益矛盾,实现有序参与、表达和博弈.

作者:湖南大学政治与公共管理学院教授

（责编/张立新）