政府在农村社会保障制度中的角色定位

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[摘 要]建立和完善农村社会保障制度是建设和谐社会的一项重要工作.政府作为社会保障的主体,应当承担农村社会保障制度建设中的责任,主要包括完善法律责任、提供财政支持的责任、完善社会保障制度的责任以及宣传教育的责任等.

[关 键 词 ]农村社会保障；政府；责任

[中图分类号]F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)06-0037-02

农村社会保障制度建设是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的核心内容.农村社会保障制度在建设和发展过程中存在着诸多问题,其发展缓慢有着深层次的原因.政府作为农村社会保障的责任主体,也是农村社会保障制度建设的责任主体,应扮演好自己的角色,完善其行政责任主体的决定性功能.

一、政府是农村社会保障的责任主体

1.政府在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据.我国延续至今的城乡二元体制,造成了物质资源、社会结构、生产手段、生活方式及人的文化素质的差异,城乡处于不平等竞争状态,农村总是处于弱势.这种农村相对落后的状况,会从根本上制约国民经济的增长及社会的稳定与和谐.这同样需要政府利用“看得见的手”来统筹城乡发展,构建城乡统筹的社会保障制度,这是政府应在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据.

2.社会保障的性质决定了政府应当成为农村社会保障的责任主体.现代意义上的社会保障,从它诞生之日起就是政府行为.社会保障之所以是政府的职责,其中一个重要的原因就在于社会保障是一种公共产品,这种公共产品的特点决定了社会保障应该由政府出面向全社会提供,没有政府就没有社会的保障服务.在农村社会保障体系当中,尤其农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,农业生产在很大程度上受到自然条件的影响,而我国的农业生产组织又主要以家庭为单位,分散程度高、抗风险能力弱,其对制度化的社会保障有着更强烈的要求.随着农村经济市场化程度的不断提高,这种抵御生产和生活风险的保障需求将会越来越大,在教育、医疗、养老等方面也同样如此.这就要求政府无论是从社会稳定的角度出发,还是从解决“三农”问题紧迫性考虑,都应尽快承担农村社会保障制度的建设责任.

3.农村社会保障的目标决定政府应当成为农村社会保障的主体.在现代社会,社会发展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益,即社会发展的成果对社会的绝大多数成员而言应当具有共享意义.农村社会保障的目标是满足农民日益增长的社会保障需要,兼顾效率与公平,公平优先,这与政府的发展目标是一致的.在这个意义上,也必须由政府来承担主体责任,借助再分配手段来缓解收入分配不公的矛盾,为经济的发展创造稳定的环境.其他利益主体的逐利性决定了它们不可能成为农村社会保障的主体.

二、我国农村社会保障制度建设中政府责任的缺失

长期以来,政府在农村社会保障建设中角色定位不准确,职能模糊,主要表现在以下几个方面.

1.主体缺位,既缺乏有效的主导和组织作用,也回避了政府公共资金投入责任.政府对农村社会保障支出的投入比例偏低,城乡投入不均衡.农村人口人均保障额远远低于城镇居民尤其是城镇职工.由于资金短缺,农村社会保障不论是“五保户”、最低生活保障还是扶贫,救灾救济都存在着覆盖面范围过窄、保障水平过低的问题.

2.在理念上对社会权利公正的宣传引导滞后,弱化了农村公共服务和公共产品的供给功能,把本应由政府提供的公共产品推向市场,推向社会,造成农村可持续发展的公共产品供给严重短缺.

3.监管机制缺乏,透明度差,挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生.

4.政府对农村社会保障缺乏足够的重视.长期以来,认为土地保障和家庭保障足以应对农民的养老风险,国家对农民的保障无需承担更多的责任.改革开放以来,社会保障改革主要是以城镇社会保障改革为主,农村社会保障制度的建设长期处于被忽视的地位,大部分农村人口基本上没有和城镇人口共同享受社会保障的权利.

三、目前我国农村社会保障制度存在的主要问题

1.农村社会保障水平低,覆盖面狭窄,城乡保障差距巨大.农村社会保障无论是范围还是标准,相对于城市而言是很低的.调查显示,占人口总数20%的城镇居民享受85%的社会保障,而占人口80%的农村居民,仅享受15%的社会保障.在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利.如农村没有退休制度,大多数农村老年人在年满60岁以后仍要从事繁重的劳动.随着社会主义市场经济的发展,城市社会保障得到了前所未有的发展和提高.城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障,而农村社会保障制度则亟待健全.

2.农村社会保障资金短缺,立法滞后.当前,我国社会保障资金的缺口很大,农村社会保障资金尤为严重.资金已经成为制约农村保障事业发展的“瓶颈”.大多数集体无力或不愿给予补助,国家的政策扶持又难以落实,这样绝大多数普通农民得不到任何补贴,只能靠个人缴纳保障费.农村由于经济发展水平低,农民本身的个人缴费能力有限,有不少农民干脆放弃投保.另外,农村社会保障资金的管理比较混乱,没有实现社会化,社会保障基金调剂范围受限,难以形成稳定的社保基金积累机制,无法为农村社会保障事业提供坚实的物质基础,大大削弱了社会保障的保障功能.此外,当前农村社会保障在法律法规的制定上严重滞后,几乎没有一部同农村社会保障有关的全国性法规.由于法治建设滞后,农村社会保障建设缺乏有力的法律支持,陷入无法可依的尴尬境地.

3.农村社会保障缺乏制度化.50多年来,农村社会保障中除“五保”制度和优抚保障一直比较稳定外,其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化.政策针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的、应急性的,也是严重不足的.随着经济的发展,大量农民工涌向城市,但他们让老人和孩子留守在土地上.而当一些农民准备重新返乡劳作时,又发现自己的土地被占.“银潮”的来临,使得农村的养老问题非常严峻.

4.农民社会保障意识淡薄.受传统观念的影响,当前在农村,以家庭为单位的社会保障仍然是农村的主要形式,“养儿防老”的思想观念依然存在.有些农民的社会保障意识相当淡薄,他们没有想过,也不敢想自己还有权利从国家享受到社会保障的待遇.我们在这次课题调研中,接触到很多农民,当他们从政府领取养老金时都不敢相信.可见,在农村,社会保障方面的宣传教育严重匮乏.

四、建立和完善农村社会保障制度中的政府责任

1.完善法律责任.市场经济是法治经济,市场经济条件下的社会保障也应该是法治化的保障.当前我国农村社会保障工作存在立法滞后、法律体系不健全、立法层次低、立法主体多元化、立法层次无序等多方面的问题.由于法律制度的欠缺,造成农村社会保障的对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等问题.政府在推动农村社会保障体系的建立中应该遵循“立法先行”的原则.在我国完善农村社会保障制度建设中,迫切需要在整个社会保障的基本框架、内容体系以及具体操作上包括保障对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置稳定的操作规范.当前要着手制定的是《社会保障法》,包括建立和完善社会保障的指导方针、基本原则、总体目标和要求、保障对象以及机构设置等等,通过法律的形式确定下来,从而为我国城乡社会保障法建立提供根本性、基础性法律依据.

2.完善财政支持责任.发展农村社会保障需要大量的资金,没有财政资金的支持和保障,农村社会保障就是无源之水、无本之木.农业是一个特殊的生产部门,受自然因素影响较大,处于弱势地位,单靠农民自身难以产生足够的资金积累,政府应当加大资金投入力度.目前,在我国农村经济发展水平低下、农民收入增长缓慢的情况下,由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限,因此,加大政府对农村社会保障的财政支持力度就显得非常重要.其一,增加对农村社会救助、优抚安置、社会福利等方面的财政支持.政府应在农村逐步建立最低生活保障制度,保障农民的最低生活水平.继续增加扶贫投入,完善管理机制,提高使用效益.其二,增加对农村社会保险方面的财政支持.以农民养老保险和农村合作医疗为核心内容的农村社会保险是农村社会保障制度建设的重要内容.在农村社会保险发展初期,政府应在资金上给予支持.为配合新型农村合作医疗的建立,各级政府要不断增加投入,提高补助标准,加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设,健全农村医疗卫生服务和医疗救助体系.另外,还要确保资金到位,不能被中途挪用,更不能进私人腰包,因此需要加强监督.

3.完善社会保障制度责任.建立完善的社会保障制度,使社会保障政策向农民倾斜,将农民全部纳入到社会保障体系当中.一是逐步建立城乡统一的户籍管理制度.城乡二元的户籍制度是导致我国城乡二元结构、城乡分割的社会保障制度以及阻碍农村劳动力转移等问题的重要因素.二是建立教育投入促进制度,解决农民子女的教育费用负担过重的状况.对于农民送子女上大学,可按子女入学年限,国家对学生父母每人奖励一份养老保险或经费补贴.三是完善新型农村合作医疗制度.四是探索建立符合农村特点的养老保障制度.五是全面建立农村最低生活保障制度.最低生活保障制度是国家给予社会成员以满足其最低生活需要的物质帮助,是国家实施的最后一道保障的安全网,也是保障制度最低层次的目标.六是完善目前已经设置的劳动与社会保障部统筹城乡社会保障的职能,同时在部门内设立专门的农村保障委员会,各级政府应该成立地方各级农村社会保障委员会,专门负责领导农村社会保障工作,统一管理基金筹集、待遇发放等事务,但管理机构一定要接受监督.

4.完善教育责任.针对农民现代社会保障意识淡薄的状况,政府应动用包括电视、报纸等媒体、政策宣传等各种力量进行农村社会保障宣传教育.采用灵活多样的方式让广大农民群众充分认识到农村社会保障制度建设的重要性,明确他们应享受到的各项权利,并通过相应的法制教育,让其认识到依法缴纳社会保障基金是自己应履行的义务,从而增强其社会保障意识,提高参与社会保障的积极性与自觉性.

责任编辑 邹顺桥