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中图分类号:C913 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)05-058-02
摘 要 社会福利概念的定义在学界一直存在诸多争议.本文首先从状态和制度两个角度对国内外关于社会福利的界定进行了梳理,再着重剖析了国内对于社会福利的界定,并进一步从社会资源分配角度将社会福利模式划分为消费型和投资型,最后提出了中国社会福利模式的选择.
关 键 词 社会福利概念 社会福利模式
社会福利作为社会政策和社会科学中的一个核心和基础概念,其学术界定和公众理解具有非常重要的理论意义和现实意义.不同国家、不同民族和地区由于经济发展水平、传统文化价值理念、政治制度、社会结构等不同,对社会福利的性质、功能的理解也就存在差异性.
一、社会福利的界定
国内外许多学者都对社会福利的范畴和内涵进行过界定,然而普遍认同社会福利具有社会状态和福利制度两方面的含义.
(一)国际对社会福利的界定
1.作为状态的社会福利
国际上,对“作为状态的社会福利”概念界定有代表性的是美国学者J.米基利的观点:社会福利是“当社会问题得到控制时,当人类需要得到满足时,当社会机会最大化时,人类正常存在的一种情况或状态”((Midgle,1997).作为状态的社会福利不存在狭义和广义之分.
2.作为制度的社会福利
可能是基于从制度的含义来理解社会福利更赋予这一概念以操作性.因此,学界主要是从制度的角度来探讨社会福利这一概念.国际上,对作为制度的社会福利界定有广义和狭义之分.
(1)广义的社会福利.广义的社会福利主要有两种观点:一种认为社会福利与中国的“社会保障”外延基本相同,指国家和社会为保障社会成员的基本生活而采取的措施及服务,包括会救济、社会保险、社会服务等子系统,一种认为社会福利的外延大于中国“社会保障”的外延,指国家和社会为社会成员的物质和精神生活水平而采取各种措施.
(2)狭义的社会福利.狭义的社会福利也主要有两种观点:一种是“弱势群体的福利”――为社会弱势群体提供的特殊福利,一种是“最高层次福利”――社会福利居于社会保障最高层次.该观点以联合国社会开发研究所提出的为代表.指人类在基本的身体需求和文化需求获得满足的基础上,迈向更高层次需求的过程.
总体而言,尽管国际社会对于社会福利定义存在狭义与广义之分,但占主导地位的是从广义角度来界定社会福利的观点.
(二)国内对社会福利的界定
1.作为状态的社会福利
国内学者钱宁认为社会福利是假设不虞匮乏、充分就业、安全、健康、快乐、受教育、社会平等及有序地生活等有关人类幸福的事项的实现,是社会的正常状态(钱宁,2003).在界定作为状态的社会福利时,尽管国内外学者的具体描述存在差异,但都突出了社会福利是一种客观需求和主观感受都得到满足的一种正常和幸福的状态.
2.作为制度的社会福利
国内尽管也有部分学者赞成和主张“大福利”概念,但长期在理论界和实务界占主导地位的仍是“小福利”概念,即从狭义角度来界定社会福利.
值得注意的是,中国理论界占有重要地位的“小福利”概念是指前文所提及的第二种狭义社会福利观――“最高层次福利”.然而实践中,社会福利却做的是救助孤老残幼,服务于社会边缘弱势群体的最低层次的工作,处于一种边缘性的位置,与其最高层次的初衷相背离.因此,在中国被百姓谈起的社会福利经常指的是狭义社会福利定义中的第一种概念――“弱势群体的福利”(主要包括老年人、儿童和残疾人福利).由于这种福利的提供主体为民政部门,所以又被称为“民政福利”.社会福利的定义与实务的背离,使得社会各群体对其概念存在着认知上的分离.
(三)本文对社会福利的界定
国际社会多认为社会福利大于或者至少与社会保障属于同一层次的概念.然而根据国内对社会福利的狭义定义,社会福利则是社会保障的一个子系统,与居于社会保障核心位置的社会保险相比处于边缘位置,反映了国家以社会保险为中心的社会发展理念.在社会政策中,与社会贡献、经济生产联系最为紧密的社会保险在某种程度上更适应工业社会的发展需求.因此,这种界定更深层面揭示的是:国家在长期的发展中,经济发展压倒一切的政策取向,也是社会政策以促进经济发展为目标,隶属于经济政策这种发展理念,最终在社会政策制定中的表现.因此,中国社会福利的狭义界定既是受制于经济实力的一种现实选择,更大程度上反映的是一种“高经济增长、低社会福利”的生产型社会政策价值理念.
与社会福利理念上的生产型导向相对应,中国社会中,公民社会福利的权力意识严重缺乏.很大程度上,社会福利被看作是国家权威的象征和恩赐,而非作为一个公民所应享有的权利.反映在现实中,就是福利施与者的高高在上与受助者的感恩戴德.公民权利意识的缺乏使得中国社会福利的发展缺乏坚实的价值基础和社会权利要素①.社会福利的狭义界定一定程度上是公民社会权利意识缺乏的深层次体现.
社会福利的这种狭义界定具有局限性:第一,它将社会福利的提供主体限定为政府,这与当今社会强调“社会福利多元化”、“社会福利社会化”的发展方向相背离,第二,它将福利的客体局限于社会的弱势群体,与社会福利逐渐扩大覆盖面的发展趋势不相符,第三,由于中西方学者分别从狭义和广义角度来理解社会福利,在经济全球化的今天,这种中国式的理解可能影响到中国西方社会科学界与社会政策学界的理论对话和专业交流.
综上,从广义上来理解社会福利似乎更合乎社会福利的发展轨迹.“福利”一词本身就具有客观上好的生活状态和主观上幸福、满足的感受两层含义.而作为社会福利,这种福利必然具有社会性,包括参与主体与客体的社会性.社会福利应该既是一种状态的描述,又是为达到这种状态所作的客观上的制度安排.因此,社会福利应该是国家和社会通过提供福利性的物质帮助、福利设施和社会服务,用以保障全体国民的基本生活并提高国民的生活质量,实现社会良性运行和协调发展的状态与制度的福利统一体.
二、社会福利模式的划分
从不同角度对社会福利的模式进行分类,对于社会福利理论的发展和社会福利制度的实施都具有重要的意义.国内外关于这方面的研究比较丰富,包括从范围和内容角度将社会福利划分为广义的社会福利和狭义的社会福利,从实施目的角度将社会福利划分为制度型社会福利和补缺型社会福利,从实施手段角度将社会福利划分为剩余模式、工业成就-表现模式和制度再分配模式.本文基于社会资源分配的角度,将社会福利模式划分为基于消费、收入理念的消费型社会福利模式和基于投资、资本理念的投资型社会福利模式两大类.
(一)消费型社会福利模式
基于消费、收入理念的消费型社会福利模式反映的是一种传统的社会政策理念:它认为经济的发展与社会福利的实现是两个不同领域的独立范畴,代表公平的社会福利与代表效率的经济发展被理解为存在二元对立的关系.社会福利很大程度上被定位为财政负担.这种理念指导下的社会福利模式主要有以下两种表现形式:
第一种是补缺型社会福利(residual welfare).该模式以自由主义哲学为理论基础,认为市场经济是实现社会福利的有效途径.只有当家庭和市场的作用失灵难以提供个人所需的福利待遇时,国家和政府才会提供暂时性和救济性的救助.
第二种是制度型社会福利(institutional welfare).该模式以欧洲社会主义理论为指导,认为贫困源于社会而非个人原因,享受全面的高水平的福利保障,是全体公民的一项基本权利.
无论是“补缺型”还是“制度型”社会福利模式,社会福利始终被看作是社会产品的消耗者和一种消极的事后补偿,社会政策与经济政策相分离.这也正是社会福利广受批驳的重要原因.
(二)投资型社会福利模式
基于投资、资本理念的投资型社会福利模式在整个社会重新定位了社会福利与经济增长之间的关系:它认为可以通过以社会投资为导向,投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上,从而提高人们参与经济活动的能力,最终达到实现社会福利和促进经济发展的双重目的.究其根本,投资型社会福利是在社会发展、经济发展两个发展领域之间找到了一个结合点――人的发展,从而二者通过人的发展紧密连接起来,达到发展动力传递、协调共进的目的.
美国学者J.米基利提出的发展型社会福利模式、泰勒一古柏提出的新福利主义、吉登斯提出的社会投资型国家,都可以归类为投资型的社会福利模式.
三、中国社会福利模式的选择
长期以来,我国以户籍制度为基础,社会福利呈现出一种二元状态:城市居民以单位为依托,享受全面的“制度型”社会福利,农村部分老弱病残人员享受“补缺型”社会福利.20世纪90年代以来,随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的初步确立,我国社会福利体制也面临着转型问题.
一些学者提出:鉴于国内财力有限,应实行“补缺型”的社会福利模式.但随着中国经济的迅猛发展,“补缺型”的社会福利已难以适应社会发展、国民社会福利需要不断增加这一客观现实.中国目前面临的不是“福利过度”的问题,更多是一种福利不足、福利不均衡的问题.同时,鉴于社会福利需求者的规模庞大以及“福利国家”目前发展所陷入的困境,我们也难以耗费巨资来简单复制西方社会的“制度型”社会福利.传统的基于消费理念的两种社会福利模式似乎都难以解决中国目前社会福利的发展模式问题.
这种情况下,“发展型社会福利”、“社会投资型国家”、“资产社会政策”这些投资型的社会福利理念的引入给国内学界带来了社会福利研究的一个新的视角,并得到了广泛的赞许与热议.但这种投资型的社会福利模式也具有自身的局限性:它强调通过投资来促进人力资本建设,进而提高人们参与经济活动的能力来实现社会福利.但这种福利的实现一方面受制于外界环境,在外界环境没有改变的条件下,被投资者难以仅通过提升自身的实力就能实现福利,另一方面也受制于被投资者的内在条件,尤其是对于社会中的弱势群体(老弱病残以及极端贫困者),投资型社会政策难以有效发挥作用,需要借助于消费型(重点表现为补缺型)的社会福利模式.
因此,中国社会福利模式应是投资型社会福利模式和消费型社会福利模式的“混合体”:一方面,对于投资型福利政策能起作用的群体,应该主要通过社会投资来改善社会环境和提高公民参与经济社会活动的能力,最终达到福利的实现,另一方面,对于投资型社会政策难以发挥作用或短时间不能影响到的弱势群体(老弱病残以及极端贫困者),国家始终负有不可推卸责任,需要采用补缺型的社会福利政策予以特别保护.只有这样,才能在推动社会与经济融合发展的同时解决好弱势群体的利益问题,从而推动中国社会福利事业全面、健康、可持续性发展,实现社会的良性运行与协调.