社会转型期公务员行政人格伦理建构

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【摘 要 】处于社会转型期的中国公共治理活动是多元利益主体博弈的过程,受行政人格支配的公务员的行为选择对整个社会有着巨大的教育和示范作用.广大公务员普遍、完美的行政人格的建构,是政府自我控制、自我约束的必要途径与方式之一,也是中国行政改革的重要着力点.

【关 键 词 】公务员社会转型期行政人格行政伦理

处于社会转型期的中国公共行政由于传统与现代诸多矛盾的纵向积累,公共权力与经济、社会、文化复杂关系的横向交织而正面临着严峻的挑战.作为行政价值主体的公务员,如何正确有效地运用公共权力达成政府施政目标在相当程度上决定着中国政府的命运.美国宪法之父詹姆斯麦迪逊曾经说过：“如果由天使来治理凡人的话,政府就无需内在的或外界的制约.”公务员并非“天使”,广大公务员普遍、完美的行政人格的建构,是政府自我控制、自我约束的必要途径与方式之一,也是中国行政改革的重要着力点.

转型期公务员行政人格的伦理现状及成因

公务员行政人格的伦理审视.行政人格作为公务员区别于其他社会成员的本质特征,在法律上阐释为承担义务、行使权力的资格；在心理学中它是公务员性格特点、能力结构、气质类型等因素的综合体现；在伦理学中,行政人格是指公务员“通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性,是行政人员道德意义上的整体性存在形态”,是行政道德的基础和行政发展的动力.

中国正处于社会转型期,公务员中的精英部分能够在沧海横流中以健康的行政人格坚守着公共利益,以道德的强大的主观能动性雕琢着历史,实现了行政价值与自我价值的完美统一.而有些个体却在变革社会的矛盾冲突下,在物欲弥漫中,道德情操失守、理想价值失落、行为心理失衡,公共权力在其手中异化为谋私利的工具,而其自身的道德人格也发生了扭曲和变形,呈现为一种病态.较为典型的病态行政人格有以下几种：

一是依附型人格.因其个人利益与个人职位至上的本质而成为上级领导的“奴隶”.在中国目前的行政组织中,上级领导权威对公务员的等级升迁影响力度与范围巨大,于是有些公务员出现了“非自主行为”,仅为自己政治前程思考,将作为职业品质的服从性扭曲为眼睛向上,唯上级意志是从.“一些谙练于官场的公务员就遵守上级行政长官的不道德命令和违法命令.他们跟着感觉走,以职业化、高效化的姿态,简单按照上级命令行事.”其后果是造成集体的、“合理”的行政伦理失范,对公共权力形成可怕的腐蚀.二是官僚型人格.因以官本位主义核心而成为权力的附庸.一些公务员迷恋、崇拜权力,视权力为生命和生活的全部,以权力大小作为衡量人的价值的标准,因对权力的无度追求而由人民的公仆变成了高高在上的官老爷.部分人为了个人“政绩”,不择手段、坑害人民,损害国家.而一旦官位理想未能如愿时,其人生指向则有可能向经济利益偏转,以寻求畸变的平衡.三是工具型人格.马克思认为“人始终是主体”,但对此种人格的公务员而言,“重要的是制度、法规和正式职位,而不是个性”,其不承担任何主体性责任,毫无向善的追求,无视制度本身“先天”的缺陷,丧失了创造性,丧失了独立人格与主体的超越性,其因主体性的丧失而沦为制度执行的工具,管理流程中的一种手段.四是无为型人格.此类人在行政活动中将交换原则用得淋漓尽致,无视环境背景,满足于现状,缺乏危机感,存在精神偏食,对人类丰富的知识精华知之甚少.五是裂变型人格.价值与道德偏离正确的轨道导致“道德人格裂变”,台上一本正经、义正词严、左右逢源,台下坑蒙拐骗、低级庸俗、腐败堕落,人前背后呈现出双重性状态.

公务员行政人格失范的成因分析.部分公务员因人格扭曲而导致行政行为失范,深察其中缘由乃是内外皆存.一方面是由其自身素质修为欠缺所致,另一方面也与历史传统、文化背景、制度建设、机制运行等客观因素密切相关.

一是传统与现代的碰撞.市场经济为中国社会经济发展和现代化进程注入了强大动力,但由于中国的市场经济没有经历自发、完整的孕育过程,计划经济和源于中国几千年农业经济历史的权力结构依然在新型的市场经济体系中病态地运行着,因而社会成员的文化观念相对滞后,职业精神比较缺乏,公务员独立的行政人格普遍尚未形成.政府无所不能,官本位、权本位依然占有一席之地,行政活动成了某些人获取权力的手段.再加之市场经济的重利性、竞争性、交换性客观上存在着唯利是图、见利忘义、钱权交易、不择手段、个人主义、享乐主义等非道德和反道德的可能性,导致部分人行政人格扭曲.

二是价值与角色的冲突.社会的转型、新旧体制的转轨需要一个历史过程.在这个过程中,传统道德碎片化,而行政道德却还未能在价值的空白处、道德的断裂带建立起新的稳固的精神家园.迷乱之中有一些人放弃了道德这个终极价值而把市场经济、科学技术等实现人的存在价值的方法与手段当成了终极目的.当灵魂依附于金钱、权力、政绩时,信仰失重、行为失规、道德失范、心理失衡、人生观扭曲、价值观错位,道德底线崩溃的现象就变得屡见不鲜.这是造成公务员行政人格失范的深层原因.由于价值的混沌不清又导致角色的错位,“一方面公务员以公民身份去从事行政行为,造成行政失职,行政不作为.另一方面公务员以公职权力从事公民个人行为,行政越权,是非混淆,善恶难辨.”

三是制度与监督的缺失.行政人格的建构以及行政行为的纠偏不能仅凭教化与自律这样的软手段来实现,还需要刚性的法律、规章制度等硬件条件和强有力的社会外在监督作为“湿件”来保证.个别公务员人格扭曲、行为失落的重要原因恰恰是硬件弱与湿件缺.首先,中国是一个具有极强人治传统的社会,虽然近年来法治化的进程取得了较大进步,但是权大于法、司法腐败等践踏法律和法制失范现象依然屡见不鲜.而公示制度、听证制度、评估制度、责任制度、奖惩制度等保障性制度则或不完善或流于形式.个别公务员尤其是一些领导干部违法乱纪的现象更是给社会带来了极坏的负面效应.其二是公共权力缺乏全方位的有效力的监督.道德应与社会发展水平相适应,当公平正义已经成为民众极强的诉求时目前的行政监督还仅仅停留在公务员是否违法、是否称职的较低层次.而且由于行政监督的体制、机制不合理,渠道不畅、舆论导向乏力等原因导致善不能尽扬,恶不能必惩,“当人们处于一个从恶能得到好处而免受惩罚的制度之下时,要劝人从善是徒劳的,”这些都是部分公务员人格与行为失范的诱因.

四是评价与教育的困惑.道德评价在行政人格的建构中因其对道德主体所表现出的正义、高尚、合理性给予肯定、激励或对庸俗、低级、卑下给予否定与抑制彰显出巨大的作用.而目前公务员的道德评价标准因行政主体价值的迷失、角色的混乱而随波逐流,模棱两可,出现了双重性甚至多重性,导致人心浮躁焦灼、行为失措越轨.“我们的社会和文化一直在鼓励和奖励二元人格的形成,并赋予一些赞美的词汇,如‘成熟’、‘练达’、‘沉稳’等等.”再者,目前公务员的道德教育不能与时、与需俱进.因道德教育内容失察、道德教育方式失趣、道德教育内在失真、道德教育形式失实使教育效果或者事与愿违,或者流于形式.

在《政治的罪恶》中有句名言“政治无道德,即是社会的毁灭!”道德的式微、人格的扭曲必然导致自我的异化――温情化为冷酷,索取替代奉献,权利抛弃责任等孔子云：“君子之德风,小人之德草.草上之风必偃.”公务员作为社会精英群体其失范的后果则会导致行政效率低下、行政权威及行政合法性的丧失,导致社会价值尺度的扭曲和人类生存伦理准则的变形,最后造成社会性的普遍焦虑,甚至出现社会越轨、社会冲突,代价极大.因此公务员行政人格的建构问题具有极为重要的理论与现实意义.

转型期公务员行政人格伦理建构的路径探索

行政人格作为公务员受到法律保护和社会尊重的“自在之尊严”与自觉地信仰公共利益、担当社会责任的“自为之尊严”的统一,在行政管理活动中表现为以公平正义的公共精神、勤政高效的服务意识、廉洁守法的职业操守等内在规定性为核心内涵的精神要素和应然状态,是公务员职业岗位的价值与尊严所在.完善的行政人格是由“法律制度规范积累沉淀而成,是社会环境熏陶浸染而成,是公务员作为行政人格的主体其道德知识、情感、习惯、品质升华内化而成”的.

树立制度权威.在价值迷乱、道德困惑的社会转型期,制度作为一种刚性的约束为公务员行政人格的建构提供了明确的价值坐标与角色定位,并促使行政道德规范与原则从他律到逐渐形成习惯,最后成为其内在的、自觉的、稳定的品质.

第一,建立规范性制度.即库珀所说的“法律（即所谓的伦理立法）和道德规范.”“权力的运用者毕竟不是机器,而是有血有肉、有情有欲的人,政府工作人员因为手中掌握着公共权力和公共资源而面临更大的诱惑,他们常常会面临内心的矛盾与冲突,追逐个人的利益.所以决定人们的善恶选择的主要是外在的约束程度,如法律的约束、法规的约束、规章的约束、社会舆论的约束等等”.事实上,权力的危害在于权力被滥用的可能性要远大于被合理使用的可能,当年小布什在当选美国总统的演讲中说：“人类千百万年的历史,最珍贵不是科技,不是大著作,而是实现对统治者的驯服,将权力关进笼子,而我站在笼子外面对你们讲话.”必须建立强有力的外部控制才能道德才不会伦为软弱的、无力的呼喊,才能保证权力的合理高效运用.当今美国、英国、日本等许多国家都以法律的强制性、惩罚性为公务员建立了具体、明晰的基本行政道德规范.近年来,中国在伦理立法方面加快了步伐,出台了《公务员法》等他律制度,但是在法律体系的完备性、科学性、规范性方面仍有相当大的作为空间.另外,还要加快与法律相配套的规章、规范的制定和修改,使我国公务员管理进入制度化的新阶段.

第二,建立责任制度.公务员在施政过程中可能会遭遇几种几乎完全相反的道德要求发生碰撞的选择困境,责任制度的功能就是“一旦冲突发生（任何组织都会发生这样的冲突）的时候,它们就可以提供正确的影响力以解决冲突.他们所提供的影响力一方面可以核查和抵消组织的腐败、自私自利以及专制,另一方面也可以核查和抵消个人的腐败、自私自利以及专制”.

第三,建立教育制度.政府要制定相应的伦理培训规划,通过知识传授、经验总结、榜样示范等方式有计划地对公务员进行伦理培训.作为公务员行政人格建构的重要途径,教育内容的与时俱进、教育方式的灵活多样,以及如何有效地发掘道德教育的智慧,寻求道德教育的力量,找到道德教育的根基和依据都是伦理教育改革的重点.

第四,建立评价制度.将道德义务与道德权利二者相互统一,确立科学合理的行政伦理道德标准、奖罚制度.如果政府体系中评价标准不一、奖罚不明、是非颠倒,任何道德教化都会显得苍白无力,良好行政人格的构建更是无从谈起.

实现自我超越.“从事道德行为的要求应当发自个体行政官员的内心,而不是由外部强加给他.因此,最强有力的责任体系应当是一种自我约束的信仰体系.”制度设计相对于社会现实来说永远存在漏洞,并且任何制度总是由人来执行的,所以仅凭制度的单兵突进实现行政人格的建构是不可能奏效.这就要求公务员应以“自重、自省、自警、自励”的精神要求去规范超越自己,从而实现由他律到自律的飞跃.

第一,学习提升.通过对科学文化及专业知

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营造环境氛围.“徒法不足以自行”,自我的超越性有时也会乏力,而环境则通过“润物细无声”的熏陶作用来启发人们内心的信念,提高思想觉悟.公务员行政人格的建构是在组织的“小环境”与社会的“大环境”中进行的,道德氛围可以为行政行为的选择提供依据,离开了环境的优化,行政人格的建构则无从谈起.

公务员所在的政府组织的文化环境对其有着潜移默化的影响和同化作用,如果组织文化积极向上,则会为公务员个体的道德萌芽提供一个生长、壮大的良好环境,为行政人格的建构提供良好的背景条件.“组织文化不仅强化了传统管理的一些功能,而且还具有很多传统管理不能替代的功能,如导向、凝聚、激励、规范等功能,这些功能的发挥,都有助于直接或间接地提升组织的竞争力.”

“礼失而求诸野”,道德必须靠强有力的监督才能实现其社会控制的功能,公务员行政人格的形成必须有相应的道德监督机构尤其是有效有力的社会监督来保驾护航.而中国官本位的传统却使社会监督软弱无力,林语堂曾这样描述：“人民围着一位刚刚离伍的,坐在轿子中的长官,跪在地上,眼里浸满了感激的泪水,这就是中国人感恩戴德最好的证明等人民只知道这是恩惠,不知道这是官吏们应该做的事.”近年来,行政监督体系不断完善,但是至今依然存在着分工不明、流于形式、监督不力等的弊端,“一个组织良好的社会是一个被设计来发展它的成员们的善并由一个公开的正义观念有效地调节着的社会”,而今通过政务公开制度、听证制度等化进程的推进来强化社会监督的功能则是行政人格形成的重要助推力.

康德说：“世界上唯有两样东西能让我们的内心受到深深的震撼,一是我们头顶上灿烂的星空,一是我们内心崇高的道德法则.”良好行政人格的建构,不能一蹴而就,需要公务员在实践中晓之以理、动之以情、炼之以意、守之以行.（作者单位：丹东市委党校）