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摘 要 ： 当前,我国社会工作人才队伍建设的速度非常缓慢,其主要原因是既有的建设路径没有充分考虑到中国高校学科之间的约束性、人才发展的地域性、社工专业机构发展的资源约束性、社会工作岗位设置的结构软性、社工待遇差、工作自主性差等问题.社会工作人才队伍的“嵌入性”建设需要针对上述困境寻找之法.具体而言,应扩大高校招生规模和层次,建设培训基地,加强专业培训,加强社工组织网络建设,充实基层队伍,并提高社工的待遇和工作的自主性.
关 键 词 ： 社会工作人才；结构约束；嵌入；社会工作发展
中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）05002406
一、问题的提出
社会工作人才是具有一定社会工作专业知识或专门技能,在社会服务与管理领域进行创造性工作并作出积极贡献的人.[1]组织部、政法委、民政部等18部委联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》（以下简称《意见》）指出,社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能,在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员.社会工作专业人才发展,已广泛分布在社会福利、社会救助、减灾救灾、公益慈善、优抚安置、社区建设、扶贫开发、就业服务、教育辅导、卫生服务、司法矫正、人民调解、人口计生、信访调处、青少年服务、婚姻家庭服务等多个领域.无论是发达国家还是发展中国家,扶贫济困、急难救助始终是社会工作专业人才服务的重点领域,特殊群体、困难群体始终是社会工作专业人才服务的重点对象.中国十六届六中全会做出了“建设宏大社会工作人才队伍”的重大部署,第一次将社会工作人才队伍建设写入文件加以强力推动.2007年,由中组部牵头,原人事部、教育部、民政部、原劳动保障部等14部门参加,共同开展了“社会工作人才队伍建设问题研究”,提出了关于加强社会工作人才队伍建设的意见.在此基础上,《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》就社会工作人才的培养问题设置了具体的发展目标：“为适应构建社会主义和谐社会的需要,以人才培养和岗位开发为基础,以中高级社会工作人才为重点,培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍.到2015年,社会工作人才总量达到200万人.到2020年,社会工作人才总量达到300万人.”[2]
然而,目前中国从事社会工作的专业人才还不足20万人,[3]如何在既有的中国社会结构中培养出这一庞大的社会工作者队伍,并且让这一队伍有机地嵌入到社会管理和社会建设中显然是一个急迫而又带有战略意义的问题.与其他专业人才队伍建设有所不同,社会工作是一舶来品,是西方社会福利事业从业者的简称,并逐渐扩展到社会服务和社会发展的其他领域.在我国传统上,与社会工作性质相类似的工作主要是由工会、共青团、妇联等组成的社会福利服务体系工作,也包括现代非政府组织、民间公益团体的专业性工作,还包括国外各类非政府组织在我国开展的服务工作.
就如何快速有效地培养大量合格的社会工作专业人才问题,已经有过一些讨论.如有学者认为社会工作人才队伍建设应该在把握党管人才,国际化与本土化相结合,循序渐进原则的基础上,调整好高校学科设置,积极发展社会工作学科.[4]另有学者则认为,首先要充分发挥政府的主导作用,要建立和完善社会工作人才诸如资格认证、注册管理、从业规范、专家评估、社工权益保障、奖惩薪酬等方面的制度,要系统构建社会工作人才的教育和培训体系,要调动民间和国外基金的积极投入,要尽快解决社会工作人才的发展平台等.[3]尽管这些措施或者建议都很有针对性,但是对中国社会有着深刻理解的学者应该清楚,中国社会工作人才队伍建设如何才能契合到中国既有的社会结构中,并同时服从于社会工作内容的复杂性和结构性要求问题才是最为重要的.
二、社会工作人才队伍建设
面临结构性困境社会结构对于社会上每一个人都发挥巨大作用.当前中国社会的诸多紧张和矛盾大多源于社会结构失衡或者结构制约.[5] 在一定意义上,改革就是针对既有的社会结构展开,调整社会结构往往成为改革的一个主要目的.因此,改革是一个过程.在中国既有的人才队伍、职业结构中生长和培养出规模庞大的社会工作者队伍,这本身就是一场重大改革.（一）高等院校社会工作专业发展受学科结构约束学术界对学科结构的界定有不同的视角.如,有的从宏观管理的角度把学科结构界定为各类高校及具体学科专业所构成的比例关系和组合方式.有的认为学科结构既包括学科之间的结构又包括一个学科本身的结构.学科之间的结构或学科群体结构常常以学科分类体系为基础.[6]本文所指的学科结构主要指学科之间的结构,包括高校各学科的设置、办学层次（专科、本科、硕士、博士）、招生规模等方面的比例构成.我们发现既有的学科结构制约着社会工作专业的发展.
现代社会工作人才队伍建设首先要依赖于高等学校的社会工作专业建设与发展,因为体系结构完备的学科层次是保证人才质量的根本.相比西方发达国家来说,中国的社会工作专业建设时间较晚,在高校既有的专业格局中仍然处于弱势地位.1988年,在民政部主导下,北京大学开始“中国社会工作与管理”专业的设置与发展,到1999年底,全国只有38所院校开办社会工作系或开设社会工作课程,年招生规模不过4 000人.[7]而接下来的10多年社会工作专业发展速度明显提升,到2011年底,全国已经有250多所大学开设有社会工作专业,每年招生人数达到2万多人.学科层次也由前十年的仅限于专科或者本科层次发展到硕士层次.2009年前,只有少数高校如北京大学、中山大学、中国人民大学等高校在社会学一级点下设置有社会工作研究方向,这一局面于2010年获得突破,2010年教育部批准33所高校首批招收社会工作硕士,2011年这一数字拓展到58所.上述数字很难与法学、经济学、管理学等强势学科所拥有的专业层次及招生规模相提并论. 因此,高校办学所形成的既有专业结构并不会因为十八部委联合下发《意见》而迅速变动,如果没有强大的政策力量作为后盾,新生的社会工作专业很难与高校既有的其他强势专业博弈.因为扩大社会工作专业的招生规模,提升社会工作专业的办学层次,往往就会变动既有的专业结构和格局,而实现这样的改革目标却不是社会工作专业本身的建设所能做到的.以湖南省来说,虽然开展社会工作学历教育相对较早,但社会工作专业在湖南省各高校一直是弱势专业,因此,培养的社会工作人才数量特别有限.（1）湖南最早开办社会工作专业的高校是湖南民政职业技术学院,该校于1999年开始设置高职社会工作专业,2007年还被评为全国首批示范性高职重点建设专业,也是全国唯一一个社会工作高职示范性专业.截至2011年,民政学院社会工作专业一共只培养学生近1500名.（2）湖南农业大学于2002年经湖南省教育厅批准,2003年开始面向全国招收社会工作本科生,是湖南省普通高校最早开设的社会工作本科专业,该校每年招收50名左右的本科学生.（3）湖南女子学院于2004年设置社会工作专科专业,同年招生30名学生,2011年升级为本科专业后每年招收60名左右的学生.（4）湖南商学院于2008年开始招收社会工作本科专业学生,每年招收30名左右的本科学生.（5）湘南学院于2010年开始招收社会工作本科专业,同年招收了43名学生,2011年招收了69名学生.（6）湖南涉外经济学院于2010年开办社会工作专业,因为只招收了3名学生而没有开成班,2011年也只招收到13名学生.（7）中南大学公共管理学院于2011年开始招收社会工作硕士,2011年招收了13名社会工作硕士,2012年因为指标限制却只招收12名.（8）湖南省委党校每年招收20名左右的社会管理方向的研究生.除此以外,相近的专业有社会学,开设社会学本科专业的学校有中南大学、湖南师范大学和湘潭大学,三所大学每年大致共有150名本科学生毕业.所以,湖南省开设社会工作专业的各高校每年培养的专业人才总共不超过300人,加上社会学专业毕业生总数也不超过450人.而湖南省在十二五期间需要的社会工作者数目在12万人至15万人之间.（二）社会管道培养和筛选社会工作人才受地域制约要快速达成《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中的要求,必须尽快将既有的与社会工作性质相近岗位中的从业人员纳入到社会工作专业中来.这样做的好处是,可以使既有从业人员的知识能力得以迅速转换,还可以实现既有人才的平稳过渡,同时还可以吸引社会上对社会工作有志趣的人才加盟.于2008年开始的“社会工作者职业水平考试”就是非常有效的手段.4年来全国有54 176人取得社会工作者职业水平证书,其中社会工作师13 421名、助理社会工作师40 755名（见表1）.从数量上分析,通过社会考试筛选和培养人才的速度仍然太慢.从地域分布上分析,超过80%的报名者以及通过考试获得资格证书的人员集中在广东、上海和北京三地,其他省市的报名人数以及通过人数不足20%.表12008-2009年全国获得社会工作者证书的人数时间报考人数
（万人）获得社会工作师证书人数（人）获得助理社会工作师人数（人）全国总数民政系统全国总数民政系统200813.784 1923 10620 64817 52520098.44 2273 7616 6117 4702010—2 664—5 410—2011—2 338—8 086—总计—13 421—40 755—数据来源：《民政部2008-2012年民政事业发展统计报告》和《民政工作报告》,http：//mzzt.mca.gov./.上述地域分布失衡的情况在每个省的内部也比较明显.如湖南省从2008年至2010年有1 020名考生获得社会工作初级和中级资格证书,成为合格的社会工作者,然而通过考试获得资格证的人数中有77%集中在省会长沙,其他13个市州仅占23%.①（三）社会工作专业机构的培育与发展受资源约束专业社会工作机构不仅能够实现社工知识的实务化,同时也能促进社会工作职业的发展.中国社会工作机构发展得很晚,国内首家社会工作机构——上海乐群社工服务社（简称乐群）于2003年2月才成立.经过7年的发展,到2010年3月,全国才成立了78家专业社会工作服务机构,这些机构主要分布在上海和深圳两地.② 对这些机构的发展逻辑研究后发现在,社工机构的培育与发展问题上,上海社会工作机构的经历具有一定的典型性.这种典型性表现在,上海社工机构的发展是从政府直接运作到社会组织孵化、再到政社合作推动,呈现出一个多元发展的格局.不过,其目前发展的总体水平依然非常有限,存在诸多问题.这些问题大致可以归结为机构资源缺乏、社工素质有限、政府控制过严、内部管理不善等问题,面临着代表性问题、自主性问题、技术性问题等诸多困境.[8] 而广东省的社工机构发展则主要依赖于政府的扶持、海外个人和机构的支持以及大学教师的参与和倡导三支重要力量.[9] 然而,在其他省市,如湖南目前对社工机构设立和培育感兴趣的仅仅限于有社会工作专业的高校,并且他们几乎得不到政府和海外人士的经费、技术和组织支持,他们在设立时需要克服一系列障碍,湖南仅有的为数不多的社工机构自成立后没有能够开展一项业务的占绝大部分.上海和广东的经验之所以很难在全国推广,主要是其他后发城市及其政府对社会建设问题的迫切性感觉不深之所致.资源制约是后发城市社会工作机构难以发育和发展的主要原因.（四）社会工作岗位设置尚没有成为结构性要求社会工作岗位设置是社会工作人才队伍建设的关键,充足和有效的社会工作岗位能吸引众多从业者加盟.而目前承担社会管理和公共服务职能的政府部门没有设立专门的社会工作岗位,也没有明确规定相关职位的从业者应有社会工作专业背景.在一些社会工作任务比较集中的事业单位,如社会福利机构,也未设立社会工作岗位.有的社区设立了社会工作岗位,也存在职责不清的现象.民办社会服务机构不够发达,其内部也很少设立专门的社会工作岗位.
既有的制度安排将社会工作岗位的开发与管理任务归口到民政部门,各级民政部门人事处及科室相应设置了社会工作管理办公室,负责社会工作人才管理与岗位开发.多年努力的结果是《2010年民政工作报告》宣称,民政部已经在165个地区和260个单
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位开展了社会工作人才队伍建设试点,命名了首批7个全国社会工作人才队伍建设试点示范地区和15个试点示范单位.全国共计开发了45万个社会工作岗位.显然,这一数字大大低于应有水准.我们认为,在设置社会工作岗位问题上需要多部门协同,而不能只民政部一家唱独角戏.尽管有学者提出除了在民政系统的事业单位开发设置社会工作岗位之外,还应该在民政系统实施“一院一社工”,在社区实施“一居一社工”,在街道和乡镇实施“一街（村）一社工”,在教育系统实施“一校一社工”,在司法系统实施“一狱一社工”,在卫生系统实施“一医院一社工”,在共青团系统实施“一总支一社工”,在工会、妇联和残联系统实施“一会一社工”等“八个一工程”,以此来规范和开发社会工作岗位,促进社会管理和公共服务的专业化和职业化.[10] 这些工程的落实往往需要全社会达成共识,成为结构性要求. 湖南省社会工作人才岗位的设置目前仅限于试点,试点工作主要由民政部门负责和推动.长沙市天心区2007年11月开始社会工作试点,同期纳入试点的地区和单位还有石门县、凤凰县和长沙市第三社会福利院.2007年长沙天心区试点时计划在3年时间内培养2000名社工,不过4年后的2011年,该区只有263名社工在开展工作,培养计划基本落空.长沙市第三福利院2011年只有50名社工（其中专职社工10名,社工40名）.2009年长沙市、长沙第一福利院以及株洲市儿童福利院进入国家第二批社会工作试点单位名单.长沙市并没有在整个市区整体推进社工事业,而是再次选择开福区作为第二个试点.目前,开福区也一共才聘请20名高等学校毕业的社会工作者（其中2010年招聘了9名,2011年招聘了11名）从事专业社会工作.所以,单部门推进很难改变既有的职业结构,也就不可能快速增加社会工作岗位,进而扩大社会工作人才队伍.（五）工作待遇、个人发展以及工作的自主性问题工作待遇、发展机会和工作自主性往往是衡量特定职业社会地位高低的基本指标.目前,无论在上海、广州等一线城市,还是在诸如长沙、武汉等二线城市,社会工作职业的社会声望都不高.首先,社会工作人才的待遇普遍比政府部门同等程度的公务员的待遇低20%-50%.如湖南省长沙市的社会工作人才的平均工资大致在2 000元左右,这使众多获得资格证书的从业者难以长久在社会工作领域从业,导致社会工作人才学非所用、改行和流失.其次,社会工作人才的个人晋升机制还没建立.如2008年5月后,湖南省民政学院两位教授组建“湘川情”社会工作服务队进入灾区,从事灾后救助社会工作,2008年10月长沙市天心区成立湖南省首个区级社会工作者协会.然而直到2012年社工个人在职业内部的晋升路径还没有建立,既有社工机构的运作也没有能够发展出一套独立机制.尽管长沙市天心区已经有自己的社工督导,开福区聘请了有硕士学位的社会工作者,但是社工个人如何晋升,如何规划其职业发展道路,目前还没有设计.再次,社会工作者工作决策的自主性差.如在社会工作最基层的街道社区,大部分事务主要由街道社区主任负责,而目前所有社区主任具有社会工作从业资格的比例不超过5%.这就使得社会工作自主性地位受到严重削弱.三、“嵌入性”建设路径
早在2002年就有学者指出,在我国,社会工作之所以不是一种专门的职业,主要原因大致与社会工作相关的工作岗位的人员文化程度偏低,专业知识不足,专业技巧欠缺,专业岗位、职责范围分工不明确,没有相应的职称序列和职业保障制度有关.[11] 10年后的今天,这种“有专业无职业”、“有工作岗位无职称序列”的状况仍然没有多大改观,仍然在阻碍中国社会工作专业化的发展.所以,如果社会工作人才队伍建设不着眼于中国社会结构本身,针对结构性问题提出强制性政策安排,社会工作的职业化就不可能有实质性改观.
社会改革和社会建设的内容可以归结为调整社会结构,抓住了社会结构的调整,就抓住了社会建设的核心.[12] 因此,社会工作人才队伍的“嵌入性”建设就显得非常重要.所谓“嵌入性”建设主要是指社会工作人才队伍建设要着眼于中国社会既有的社会结构调整,通过改变或者强化结构中关联要素,扩容人才数量,提升人才质量,达到人才建设目标的要求.因此,以下结构性要素的变动也就显得特别重要.
第一,突出社会工作专业建设的迫切性,让社会工作学科在高等学校既有的学科结构格局中处于优先发展地位.要变动各高校中目前还处于劣势发展地位的社会工作学科,教育部、民政部、人力资源与社会保障部必须联合协同：首先,设立社会工作学科专项发展经费,以此提升社会工作专业的建设力度,如下拨发展经费用于学科研究,拓宽社会工作专业学生的奖学金范围,考虑社会工作专业的学生免收学费；其次,教育部门要出台专项优惠引导性政策,在具备条件的高校扩大社会工作专业各层次的招生规模,以建立包括高职院校培养的高职高专专业、本科院校培养的本科专业、重点高校培养的硕士层次和博士层次在内的层次分明、结构合理的社会工作专业人才培养体系.
第二,强化在岗人员的证书要素及含金量,提升社会工作者在职业结构中的地位.首先,出台强制性措施.如可以设置五年左右的过渡期,即到2017年底所有与社会工作相关联的岗位,年龄在45岁以下的在岗人员,必须通过考试获得社会工作师资格证书.这种带有一定强制性的方法可以迅速使全国各地民政、街道社区、共青团、妇联、司法等系统的与社会工作相关联的工作人员的专业水平得到就地迅速提升.其次,提升社会工作资格证书含金量.如规定获得证书后就可以提升一级工资,同时也可以将行政级别与技术职称的提升与是否获得初级、中级证书挂钩.
第三,协同政府、高校与社会力量,建立社会工作从业人员专业培训基地,常规化在岗人员的培训路径.社会工作者常规化培训有利于社会工作人才队伍建设与提高.培训基地建设应该采取“政府负责出资,社会广泛参与,高校积极配合”的模式.鉴于2012年以前社会工作资通过率较低,且地域差异明显的特征,目前有培养社会工作专业人才能力的高校应依托培训基地承担起培训任务,并且通过培训指标的设置来均衡地区差异.通过专业培训,使社会工作从业者的理论水平和实务能力得到较大提升.
第四,孵化社工机构,并增强社工机构获得资源的能力,创新政府、企业、社会与个人对社工机构的支持模式.社工组织建设可以采取政府主导和非政府主导两种方式,前者以政府购买服务为基准,后者以市场运作为逻辑.鉴于中国社会发展的非均衡性特征,沿海发达地区的社工机构应该承担起孵化内地社工机构的责任和义务,全国的社工机构运转及发展应该有不一样的模式.如就经费来说,沿海发达地区的社工机构应该以市场运作为主,中部及西部地区的社工机构则需要政府投入或者政府购买服务为基准.
第五,建立“交换流动”的社会工作人才培养模式,以此达成高等学校学生与从业社会工作者之间的有序交流.所谓“交换流动”,一方面是指参照大学生村官的做法,让社工专业的大学生毕业后到社会基层参与社会工作事务2至3年时间,以充实基层社会工作队伍.另一方面,为了快速充实社工机构力量,高校课程中可适当多设置实务课程,让学生有一段较长的时间到社工机构中锻炼,收集实务经验,提炼技巧.为鼓励高校社工专业的学生到机构中去学习交流,主管部门民政局为其提供适当津贴.另外,社工机构工作人员可以到高校进修以获取本科、研究生等更高层级的书. 第六,增加社会工作从业人员的工作待遇和工作自主性,以提升社会工作者的社会地位.社会工作从业者的平均收入不应该低于同级政府公务人员的收入,以增强社会工作者体面工作的硬性条件.另外,社会工作的核心“助人自助”需要较强的工作自主性,因此,在基层社区,针对目前中国社会结构现实,适当区分基层社会工作和街道日常工作的职责范围是非常必要的,并且要尽快实现街道、村居日常工作向社会工作专业化过渡的目标.
① 数据来源于湖南省民政厅社会工作管理处,作者于2011年12月15日访谈湖南省民政厅社会工作管理处.
②其中深圳有25家,上海有35家,广州有4家,东莞有4家,青岛有2家,合肥有2家,中山有1家,邢台有1家,郑州有1家,汶川有1家,济南有1家,绵阳有1家.（详见：http：//.pure-edu./sg/Chinese/workers_disp.asp?id等于695）.不过,这一数字与《2010年民政工作报告》中宣称的数字有较大出入,该报告称全国已经成立了500多家民办社会工作服务机构.（见http：//news.tv./20101227/107350.s）
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