中小城市社区社会组织的调研与

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摘 要：社区社会组织的存在在满足居民诉求、加快政府职能转变、发展社区等方面具有十分重要的意义.但由于各地经济社会发展水平不一,社区社会组织的发展状况并不均衡.泰州市作为中小城市,其社区社会组织的发展无论是在数量上还是在质量上都明显滞后.对城市管理者来说,如何进一步促进社区社会组织的发展,是一个需要认真思考和解决的问题.本文在对泰州市社区社会组织充分调研的基础上,分析了泰州市社区社会组织发展面临的困境,并提出了一系列有针对性的对策建议.

关 键 词 ：社区社会组织；发展；培育

泰州市的人口规模、城市发展状况和大多数中小城市相似,都是伴随着改革开放的进程,在城市化的发展大潮中兴起.城市社区大多是新开发的商品房住宅小区,与其他中小城市一样,社区居民的日常生活、文化娱乐、人际交往等多层次服务需求也需要通过社区社会组织的参与来获得满足,因而,对泰州市社区社会组织的发展状况进行调研和思考也会对其他中小城市培育和发展社区社会组织有一定的借鉴意义.

一、泰州市社区社会组织的发展现状

根据笔者2012年对泰州市社区社会组织进行的调查,截至 2012年 12 月底, 全市通过民政部门登记和备案的各种社区社会组织共有3484家,其中在民政部门正式登记的有1020家,在民政部门和街道、社区备案的社区社会组织有2464家,当然,调查中也可能存在着部分社区社会组织未在民政部门登记备案的情况.从组织的性质和类别来看,泰州市的社区社会组织主要涉及文化、体育、教育、安保、社区服务、志愿者活动等领域；从组织的产生和运作过程来看,泰州市的社区社会组织具有明显的草根性和自发性；同时调查还发现,泰州市大部分的社区社会组织规模有限,人数基本上都在30人以下,组织形式松散,活动方式单一.

客观地说,目前泰州市的社区社会组织在满足居民需求、丰富居民生活等方面已经发挥出一定的作用,社区居民也对社区社会组织有了一定的认同,但相对于社会对社区社会组织的需求与期望,泰州市社区社会组织的功能还有待于进一步发挥.通过笔者的调查,泰州市社区社会组织的发展主要存在以下问题：

(一)组织资金少,缺乏支持

一般来说,社区社会组织的资金筹集主要有三个途径：

一是政府给予的政策或项目资助.

二是社会募捐所得.

三是会费以及组织的经营性收入.

在调研过程中,社区社会组织主要负责人反映的最普遍问题就是资金的缺乏,由于缺少稳定的资金来源,很多组织没坚持几年就解散了.即使是那些规模较大、社会影响很好的社区社会组织,也只有在大型活动中才能得到来自政府的部分赞助,平时一些常规小型活动以及成员的车旅费等杂项开销只能由组织成员自行负担,这对一些收入较高的退休干部来说不是问题,但对收入不高的退休工人、低保户等组织成员来说,这些开销就是负担.社区社会组织运转资金极端缺乏的状况,直接影响了组织的发展壮大和社区活动的开展.

(二)组织规模小,发展受限制

由于我国目前的社会组织登记管理制度比较严格,很多社区社会组织难以达到登记注册的标准,只能游离在合法社团法人的管理体制之外.实际的调查也表明,在泰州市已有的社区社会组织中,经过正式注册登记的还是比较少,大部分都是规模比较小的、达不到登记条件的社区社会组织,他们的身份是备案,有的甚至没有经过备案.可想而知,没有认可的正式身份,这些社区社会组织开展活动会受到许多限制,发展的规模也不好扩大.虽然今年3月份国务院宣布将放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织的登记,但这一政策具体落实到省市县区,仍然没有明确的时间表.

(三)组织类型单一,服务不均衡

不仅组织规模小,组织类型单一也是泰州市社区社会组织的特点之一.在泰州,社区社会组织主要集中在社区的文化娱乐方面,如腰鼓队、合唱团、象棋社等.这些社区社会组织的服务内容主要是组织文体活动,其他的服务项目只有数量相当少的社区社会组织在提供,专业性更强的社区社会组织更加缺乏.社区社会组织服务内容过于单一化,使得社区居民普遍认为他们在自己的生活中可有可无,有半数以上的受访社区居民认为社区社会组织在当地社区建设中没有起到什么作用.由此可知,社区社会组织在泰州市的社区建设中的功能发挥,还有许多可以挖掘的空间.

(四)组织能力不强,运营水平低

目前,泰州市大多数社区社会组织规模都偏小,且普遍忽视自身的能力建设；在发展上存在依赖心理,过多依赖政府或个别“能人”、“热心人”的支持来维持组织的运转；大多缺乏长远规划,运作不规范,社会公信度不高,更谈不上服务品牌的建设；适应市场和社会需求的能力较弱,难以动员更多社会资源支持其发展.同时,由于成员的薪酬待遇不高,社会认可度一般,社区社会组织很难吸引到优秀的专业人才加盟,工作人员多是离退休人员、企事业单位下岗人员,总体素质较低,且年龄结构严重老化,直接影响了组织服务能力的提升和服务领域的拓展.

二、泰州市社区社会组织发展困境的问题诊断

笔者认为,泰州市社区社会组织发展状况不尽如人意,其原因主要有以下几个方面：

(一)法律法规建设滞后性

就目前情况看,关于社区社会组织的法律法规尚不完善,还没有专门的关于社区社会组织管理方面的法律,对于社区社会组织的管理只能套用现有的民间组组织管理法规,即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等.这种状况一方面不利于政府对社区社会组织进行宏观调控和监督管理,另一方面也不利于保护社区社会组织及其成员的合法权益.另外,我国有关社区社会组织的人事管理、劳资管理、养老保险等方面的政策法规还存在较多缺失,很多方面规定得不够细致、明确,也影响了社区社会组织的可持续发展.

（二）对社区社会组织功能定位不合理 社区社会组织在西方发达国家十分活跃,发挥的影响和作用也很大,但是在我国,尤其是在泰州这样的中小城市,因社区社会组织成长历程短暂、规模和能力弱小,其潜在作用和应有地位还没有得到各方面的充分认可.有的认为其可有可无,“有之不多、无之不少”,倾向于对其不管不问；有的将其视为社会管理创新的“装饰物”和“点缀品”；有的从维护社会安全稳定的角度出发,认为应对其严格管理；等等.社会各方对社区社会组织的性质、地位、作用及其发展必要性等方面认识不足,使得大部分中小城市社区社会组织的发展处于一种“自生自灭”的状态.

(三)缺乏政策和行政支持

同很多中小城市一样,泰州市对社区社会组织扶持与管理的相关政策和工作机制还没有完全建立起来.目前,泰州市的社区社会组织主要由街道办事处和社区居委会作为管理主体实施备案制,但从法理上讲,备案主体的资格及其权责、义务等尚有诸多存疑之处,需要进一步加强研究并以更加合适的方式予以明确（如地方立法等）.同时,在日常的联系与管理上,街道和居委会由于自身工作繁忙,无暇顾及对社区社会组织的管理和服务,只能粗放性地做一些一般性工作.缺乏政策和行政支持,造成社区社会组织的发展呈现出运动性、自发性的特点,可持续性和稳定性不强.

(四)居民参与意识淡薄

社区社会组织是扎根社区、自我服务的群众性组织,但是很多社区成员的公民观念、公益意识淡薄,对社区社会组织的自我服务性认识不足.很多居民认识不到自己是社区建设的主体,对社区建设缺乏责任心,不愿意参与社区社会组织的开展的活动.同时我国大部分地区的社区建设还是主要由政府的行政权力来推动,居民多被动参与,这种状况更加剧了居民对政府的依赖,淡化了参与意识和自我服务意识.社区居民参与意识的薄弱,在很大程度上影响和制约了社区社会组织的成长和作用的发挥.

三、培育和发展中小城市社区社会组织的对策和建议

(一)营造良好的政策和法律环境

一是要完善对社区社会组织扶持和管理的法律体系,改革社区社会组织的登记管理办法.法律应该明确国家层面对社区社会组织进行资金扶持、服务购买等方面的优惠政策,使扶持和资助制度化、法律化,地方政府也可以尝试对社区社会组织发展中的一些瓶颈问题大胆突破,先行先试.

二是要完善社区社会组织的行政管理体系,将政府对社区社会组织的扶持管理纳入当地的经济社会发展总体规划.同时设立相应的社区社会组织服务中心,实现政府指导下的有序管理.

三是要明确社区社会组织的发展方向,优化组织布局.对于社区居民有迫切需求的社区社会组织予以重点扶持,以形成结构合理的社区社会组织架构.

(二)建立社区社会组织孵化机制

由于中小城市社区社会组织尚处于发展初期,缺乏独立成长和应对外界环境的能力,政府需要对其进行一定时间的扶持和孵化.具体包括为其提供一定的资源、向其购买特定项目的社区服务和专项服务、为其提供有效的服务平台等内容.关键是要探索适合地方特点的“社区社会组织孵化机制”.

一是可以“文明城市”、“宜居城市”等创建活动为抓手,积极探索“组织孵化”的具体模式与运行机制.

二是要加大社区社会组织孵化基地建设,对孵化培育的路径以及具体措施进行深入思考.

三是要积极探索吸引更多的社会资本与人员参与社区发展急需的、能切实解决社区居民生活困难、可提供优质专业服务的各类社区社会组织.

(三)加强组织自身能力建设

针对社区社会组织发展过程中出现的问题,要着重加强组织自身的能力建设与制度建设,切实提高社区社会组织的综合素质和服务能力.

一是要进一步完善社区社会组织的法人治理结构,建立健全内部规章制度,推动组织运作透明化.同时,加强社区社会组织诚信与自律建设,建立相关惩罚机制,推动形成良好的社区社会组织自律机制.

二是针对公益性社区社会组织,政府在加大财政补贴力度的同时,还必须健全相关的财务会计制度,尤其对接受社会捐赠的项目,必须通过严格的程序向社会公示,以加强对组织的社会监督.

三是要重视人才建设,对社区社会组织从业人员加大培训力度,不断提高其素质,增强其服务居民的能力与水平.

(四)探索社区社会组织培育新模式

具体而言,对社区社会组织的培育和扶持,还必须立足地方实际,根据不同的社区需要,因地制宜设计具体方案,推动创立各具特色的社区社会组织服务品牌.

一是利用好地方文化特色,将特色文化因子诸如“村组互助生产作坊”、“赛龙舟活动”、“淮剧团表演团”等形式植入社区社会组织的培育和扶持中.

二是以草根性社区社会组织为依托,大力整合社区服务资源,构建枢纽型社区社会组织,更方便、更快捷地满足居民的服务需求.

三是充分发挥学生与老参加社区社会组织的积极性,将志愿者精神和实现就业结合起来,通过社区社会组织这个平台,使年轻人在志愿服务中实现就业,使老年人在志愿服务中获得工作的成就感.

总之,中小城市社区社会组织的发展繁荣还需要一个

长期的过程,在今后的社区建设实践中,我们要真正为社区社会组织的发展制定切实可行的方案,不断探索具有地方特色的发展模式.社区社会组织的蓬勃发展,必将对转变政府职能、发展社区以及构建和谐社会做出重大贡献.