关注隐蔽上涨的社会管理成本

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中国1978年的行政管理费为52.9亿元,2005年飙升至6512亿元,剧增123.5倍.年均增长19.5%,超过GDP增速约1倍,约占财政总支出1/5.1982年国务院有正式部委多达100个,经过6次精简机构,到2003年只剩29个部委.为什么撤停并转后行政管理费不减反增?

人类出于对秩序的需要而需要一个政府,因需要“第三方”监督执行契约而需要公正的公权力.政府和公权力部门的运行成本称行政管理费,而行政管理费只不过是一个社会管理成本中的直接、显性部分,是对经济剩余的必要扣除.

中国1978年的行政管理费为52.9亿元,2005年飙升至6512亿元,剧增123.5倍.年均增长19.5%,超过GDP增速约1倍,占财政总支出额3.4万亿的19.2%,约1/5.等于每5元赋税就有1元被用于社会管理.仅2005年,中国的行政管理费就净增支990亿元,而同期财政最大的一笔支农资金额为1792亿元,全部抚恤和社会福利支出716亿元,转移支付不发达地区195亿元,环保的财政总支出133亿元等.按已往增速计算,2006年中国的行政管理费净增支应为1150亿元左右,已经很接近“惊人”的定义.显然,目前维持中国公权力机器的运转是很费钱的.

在按功能分类的财政支出中,尽管行政管理费的增速很快,却未能占据“冠军”的位置,它只配做“亚军”.“冠军”被较灵活的“其他支出”夺得：从1978年的35.4亿元猛增至2005年的6673亿元,绝对数和增速都压倒了行政管理费支出.我国南方某大城市的《统计年鉴》中竟然没有财政支出专栏,仅在扉页画了一个小示意图,图中显示“其他开支”占到财政支出总份额的39.9%,这笔钱基本上“黑洞化”了.稍微熟悉政府开支规律的人都知道,“其他支出”通常由政府行政首长支配,其中一个很可观的比例实际上被用于行政开支.但将这两个项目加起来,仍不足以反映中国社会管理的全部成本,甚至还不是行政管理费的最终成本.

在进一步讨论之前,需要说明两个问题,一是在行政管理费名目下被“打包”处理的开支确实不少；二是同样被“打包”处理的项目中实际被用于“行政开支”的比例也不少,比如在“经济建设费”当中,不可能没有货真价实的“准行政开支”,其中包括由建设单位出钱组织的出国考察团里政府官员的费用,以及宴请政府官员的开支等等.可见在“行政管理费”名目下被“打包”处理的部分,不能构成对全社会“行政管理费”的实质性扣减.

既然正式的“行政管理费”和“其他支出”中实际用于“行政开支”的部分不止于上述数额,那么还有其他的正式行政开支项目吗?可以肯定地说：有.很多分析人士没有注意到正式公布的“预算外资金分项目支出”,它在2005年的各项记录是,合计支出4351.7亿元,其中被补贴到“基本建设支出”的部分只有287.2亿元,行政事业费支出为3133.8亿元,比重竟然高达76.15%,超过3/4.这意味着政府的预算外资金收入的绝大部分被用于行政开支,并达到了令人心寒的大比例.同一支出项目下用于“城市维护费”为193.8亿元,忽忽悠悠的“其他支出”为531.74亿元,谁能担保这笔钱当中没有一分一文用于“行政管理费”?总体上,和地方政府预算外资金比例是地方政府的部分不断上升,从1986年的58.8%上升到2004年的92.5%.但是,人们很难相信政府2004年的预算外收入仅为正式公布的350.69亿元.

上述数据都在国家正式公布的资料里明摆着,“缩水”的可能性大,“掺水”的可能性小.然而中国“行政管理费”的开支账尚未算完,因为人们所熟悉的“小金库”还不在视线以内.一般说来,“小金库”之大小与公权力之大小及其与经济活动的相关度极大.“小金库”在计划经济时代没有,它是在改革开放时期形成的特殊“体外循环”资金.这部分资金既神秘莫测,也深不可测.老百姓不知道,各公权力部门的领导对这部分资金的收支状况却长袖善舞,估计约有1/3实际流向真正需要或者似乎需要支出的行政管理项目.忽略这部分钱的统计至少有不全面、不厚道之嫌,因为它既来自于民间,也来自于权力.无疑,“小金库”是一个令人反感的概念.

客观说,我国公、检、法系统的办案经费是不足的.中国的数量不足世界每千人平均比例的1/3,于是中国有数量庞大的编外治安员、协警.中西部欠发达地区的司法系统工作经费之少,已经到了很说不过去的程度,有些县级司法部门连办案所需的长途都打不起.中国要建立法治社会,司法经费的投入若不增加,往往会走进“合理的要求得不到合理的满足,就只能用不合理的手段来满足”的恶性循环,影响社会公信度.

将上述各项开支加起来算一算,管理中国这个社会所需消耗的经济剩余一共是多少?更重要的是,绝大多数人不知道中国的行政管理费用实际花掉多少,哪些部门还缺多少?对于这些必须认真守卫的公共资金,政府没有讲清楚,人大代表也没有问清楚,未来政府应逐步增加公共资金使用的透明度.今年的人代会上有代表提出这个问题,算得上是一个积极的信号.可惜这位代表给出的数据掺杂了过多的“猜测”成分和“情绪”成分,比如,讲政府的预算外资金有1万亿就有些离谱.

根据笔者保守的估计,中国的行政管理费花掉了中国税费总收入约1/5,低于不发达国家的平均水平,但高于发达国家1～4倍.面对这笔刚性上涨的公共资金开支项目,合理的怀疑似应从体制上入手――在改革开放之初,政府既要照顾旧体制,又要培育新体制,还要努力“偿还历史的欠账”（改善基本的行政办公条件以提高效率,如、打印、传真设备等等）.1982年国务院有正式部委多达100个,经过6次精简机构,到2003年只剩29个部委.政府直接管企业的职能部门除国资委以外都被撤并了,为什么行政管理费不减反增?一个可能的解释是,对于一个人口众多的大国的反贫困目标,单一制政体安排可能是有效率的,即社会主义制度的优势在于集中力量办大事.而对于日益增加的多样化、个性化、集团化、地区化的利益需求,联邦分权体制或许更有效率.

在行政管理费开支越来越高的事实面前,有一种解释叫“吃饭财政”,即“人头费”所占比例过高.该见解对于中西部贫困地区确有一定解释力,但对于全国范围内统计意义上的情况而言,恐怕就不是那么回事了.事实上,我国花费了巨额行政管理费所安排的就业人员总数为1240.8万人,中国全部“吃皇粮”的就业人数是3817.4万人（不包括军警人数）.在后勤社会化政策的推动下,目前我国公权力机关内的辅助就业率不到正式职员的1/5,这部分从事简单劳动的人员工资较低,也没有在行政管理费名下列支的社会福利.这样计算下来,2005年中国财政供养每位公职人员的平均花费为5.25万元,而被正式统计的名义工资仅2.05万元,低于信息产业的4.05万元、金融业的3.22万元、科技业的2.74万元等.所以说,所谓行政管理费是“吃饭财政”的判断并不准确和普遍,行政管理费已经不等于“人头费”了.

政府花钱多固然与政府管的事情太多有关.在理论上,“政府是集体行动的工具”.对于各级政府在中国社会结构中勇担无限责任的事实,人们异议不多.问题在于政府承担无限责任的形成机制是什么?说句公道话,如果政府抓住权力不放,那么所对应的责任和义务自然比较大,而事实上政府职能总体呈减少趋势.如果老百姓指望政府事无巨细地打理公民身边的一切公共事务,那么政府的那份无限责任就是由老百姓主动委托给政府的,政府糜贵就有必然性.如果中国老百姓拙于自治、自我管理经验,那么大大小小的公共事务、公共管理职能就不能从政府身上卸载,百姓也很难在公共生活的实践中增长经验和才干.假若如此,中国人凭借什么公共生活经历自称“公民”?

一个在28年间保持经济增长速度近10个百分点的执政党是大有其功的.在涉及公共事务“管理”的命题下,中国还有漫长的路要走.政府应努力降低公共管理重心,公民也应多谋自治,少求政府.曾说过,“我们应当相信群众,我们应当相信党,这是两条根本的原理”.中国应在社会管理实践中更平衡地把握这两条根本的原理.

（注：本文数据来自《中国统计年鉴2006》,或经作者计算得出）

编辑：靳伟华