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近年来,自治区党委、政府愈来愈重视三农三牧问题,加大政策倾斜力度,促进草原畜牧业发展和农牧民收入提高.自治区党委书记胡春华在全区经济工作会议上强调,要大力加强“三农三牧”工作,千方百计抓好农牧民增收,尤其要把牧民收入低、补贴少的问题解决好.巴特尔主席主持召开的政府2010年第一次常务会议,再次专题研究了促进牧民增加收入的若干具体政策意见,使牧区基层干部和牧民群众备受鼓舞.一年来,我带队先后四次深入边境旗市调研.通过与边境旗市各级领导、相关部门、基层干部座谈商讨,与边境牧民面对面交流,并组织资深专家、学者召开座谈会研讨,形成了一些思路.
一、
“十一五”以来,我区边境地区GDP年均增长3.01％,GNP年均增长28.9％,城镇居民收人年均增长15.2％,农牧民人均收入增长12.5％,然而,我们也应该清醒地看到,边境牧区经济社会的发展还存在一些问题和困难.
一是边境牧区地理位置偏远,生态环境恶劣,基础设施差.尽管近些年各地都在竭尽全力地加快新牧区建设步伐,改善基础设施条件,但边境地区发展滞后的问题仍然突出.全区边境牧区迄今仍有3万多农牧户无条件使用网电,有40％的边境牧区未通油路,33％的嘎查不通公路.人畜饮水问题尤为突出,在草原上建厂、开矿等严重污染了地下水源,给牧民生产生活用水、牲畜饮水造成了很大隐患.
二是边境牧区草原生态脆弱.退化、沙化趋势严重.我区共拥有13.2亿亩草原,90％以上存在不同程度的沙化、退化,边境牧区更为严重.呼伦贝尔草原沙化土地面积达1957.7万亩,占牧区总面积的15.6％,并且每年以26.65％的速度发展.巴彦淖尔市的两个牧区旗县100％草场在退化,重度退化的占70％.我区草原退化沙化面积以每年1000万亩的速度蔓延,退化率由60年代的18％发展到80年代的39％,目前已达到73.5％.
三是边境牧区牧民收入普遍低于其他地区.草畜平衡政策的实施,使得牧民饲养的牲畜头只大幅减少,收入也随之下降.锡林郭勒盟目前每年压减牲畜头数100万头只,牧民平均每年少获取纯收入1300元左右.巴彦淖尔市牧区80％的牧民生活在中下水平.尤其是在军事禁区的牧民,生活水平明显低于其他地区.呼伦贝尔四个牧业旗,70％的牲畜集中在30％的大户手中,牧民人均收入很大程度是牧业大户的拉动.目前,边境牧区贫困人数有明显增多趋势,已经成为扶贫的重点人群,边境一线已形成区域性的贫困带.
四是边境牧区的牧民享有的政策补贴少.近年来,国家对“三农”实施的是普惠性补贴政策,但对牧区牧民却不是这样.牧区牧民与农区农民享有的政策性补贴差距较大,边境牧区和牧民只有国家兴边富民300万元的补贴,其他几乎没有什么特殊优惠政策.例如,四子王旗获得项目的牧户仅占牧民总户数的9.3％,绝大多数牧民享受不到补贴.2008年,呼伦贝尔市得到各项政策补贴资金7.05亿元,其中,农民人均政策性收入896元,而牧民只享受到人均65元的补贴.
五是我区在生态移民项目的实施和政策落实等方面有几个值得重视的问题.一是国家和各级政府在生态保护与建设、生态移民工程实施中投入资金的缺口较大.搬迁的牧民所享受的补贴少、安置费用标准低,影响了移民工作的推动.二是牧区少数民族群众移得出来却富不起来,他们往往新村旧地两头跑,群体的事件时有发生,甚至出现返迁、反弹的情况.三是目前退牧还草项目的执行能否延期还不能确定.退牧补贴的政策政府尚无明确承诺因而也无保证.四是操作上不少地区急于上项目、要资金,而对项目的总体方案、实施细则、配套政策、生产生活、产业布局、保障体系等缺乏统筹安排.五是一些政策在衔接上缺少关联性、连贯性,使牧民的生计蒙受进一步的损失.此外,有的基层部门和干部违背自然规律提出“永久性禁牧”、“无人区”等错误观点.有些工作人员工作方法不当,对转移出来的少数民族群众的意愿尊重不够,在一定程度上伤害了这些少数民族群众的感情,给移民工作带来一些负面影响.
二、
针对这些问题,提出几点建议.
第一,充分认识促进边境牧区经济社会发展和落实好生态移民政策的重要性.建议自治区成立专门领导小组或工作班子,集中研究“三牧”问题,加强对牧区工作的领导.自治区除了积极呼吁国家政策的支持外,还应结合本地实际,尽快研究制订边境牧区的发展规划和扶持政策的细则.建议自治区党委政府在适当时机,尽快召开全区牧区经济工作会议,并形成例会制度.根据自治区实际和工作需要,建议在机构改革中,恢复畜牧业厅建制或单设畜牧局,充实和加强专门力量.目前,全国新疆等五省区均设有正厅级畜牧机构,有11个省区是副厅级机构,而内蒙古是畜牧大省、生态大区,政府却没有专门的主管厅局.目前自治区农牧厅设畜牧处,仅有5名工作人员.实难承担起指导全区畜牧业工作的重任.
第二,建议实行特殊的贫困边民区域扶持政策.将边境牧区旗市列入国家或自治区扶贫开发工作的重点旗市予以重点扶贫.要积极争取国家和自治区对兴边富民和西部大开发项目资金的支持,多渠道争取财政在少数民族发展中的补助资金.加快建立边境旗市特殊的最低生活保障制度.加强对边境牧区实施对口支援,通过大力开展对口经济技术协作等形式,达到各民族共同发展和共同繁荣的目标.
第三,建议将边境地区的经济社会发展.特别是基础设施建设项目.以及对草原牧区主体功能区划分别列入国家“十二五”规划.要下大气力改变边境牧区交通、电力、水利、通讯以及生态环境保护等方面长期发展滞后的状况,呼吁国家重新恢复牧区畜牧业防灾基地建设资金的投入,增强牧区抵御自然灾害的能力.在安排基础设施项目时,应在政策上减免地方配套金额.要创造条件,积极发展边境口岸建设,建议国家设立口岸基础设施建设专项资金,并纳入预算.
要加快民族文化大区建设在边境牧区的推动,大力发展边境牧区的文化产业.积极开发旅游资源,尤其是扶持发展牧民家庭旅游,拓展牧民致富的途径.积极打造具有民族特色的文化生态保护区,使文化生态保护区与牧区城镇建设、生态移民工作结合起来,统筹考虑,整体推进.此外,建议恢复原苏木行政管理建制,缩小服务半径,减轻牧民上学、看病和生活上的突出困难,提高基层组织的管理服务水平.
第四,建议加大对草原的投入,提高生态补偿额度和对牧民补贴的标准,扩大畜牧业相关补贴范围.在边境牧区实施草原生态保护建设应统筹考虑“生活、生态、生产”三个重要因素,协调处理好“人、草、畜”的关系,走可持续发展的路子.按照“保护是根本,建设是关键,利用要科学,补偿要到位”的原则,合理有序地科学推进.对当前投入少、补贴标准偏低的问题要下决心多渠道予以解决.应注意加大对牧民政策补贴时的均衡性和覆盖面,改变长久以来对牧区实施专项工程匹配的做法,把重点放在对贫困牧民的扶持上.
第五,要切实加强各级政府对生态移民工程的领导.高度重视和解决生态移民过程中出现的问题,要加强规划论证、政策研究,准确把握“退牧还草”和“退牧转移”的区别,审慎实施转移安置工作.各级政府应认真总结生态移民工作的经验与教训,大力宣传和推广像巴彦淖尔市乌拉特中旗和锡林郭勒盟西乌旗等地区的好经验,建议自治区召开专门会议进行总结交流、专项研究.建议自治区适时调高退牧补贴,提高移民安置标准,设立该工程专项资金,包括牧民创业基金等,保证移民工程顺利实施.要加强对生态移民工作的行政问责,强化对移民工程和资金管理使用的监管.