新时期如何做好社会风险管理工作

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摘 要 ：社会稳定性评估（以下简称稳评）是新时期社会风险管理的重要工具,它是贯彻落实科学发展观、建立和谐社会的需要,同时也是增强干部风险意识、减少件发生的重大举措.文章从社会稳评工作开展现状出发,分析了目前影响稳评工作推广的四个因素,并进而提出了通过广泛宣传来营造社会稳评的良好氛围,通过建立市场化的机构来增强评估的科学性,通过进行顶层设计来完善法制体制机制,通过落实经费来保障评估顺利实施的实现路径.

关 键 词 ：社会稳定；风险评估；路径

当今世界正在发生广泛而深刻的变化,当代中国正在发生广泛而深刻的变革.我们既享受经济高速增长带来的喜悦,同时也面临着社会转型与体制转轨所带来的利益分化程度加大、各类社会矛盾凸显等问题,社会稳定蕴涵着巨大的风险.厦门、大连PX事件,杭州市垃圾处理厂选址事件,发生在重庆等多个城市的出租车罢运事件都表明,重大事项,尤其是涉及人民群众切身利益的重大工程、重大政策的实施或出台已成为当前引发件的“导火索”.因此,探索建立重大事项社会稳定性风险评估（以下简称稳评）制度,努力做到决策的科学化、化、法制化,从源头上预防和消除社会稳定风险诱因,对于促进科学发展、构建和谐社会和保护改革开放的成果具有重大意义.

一、我国稳评工作开展情况

（一）正确认识稳评

稳评是指与人民群众利益密切相关重大事项（重大决策、重大工程建设项目、重大活动）制定出台、组织实施前,对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查,科学的预测、分析和评估,对不同的风险进行等级管理,并制定风险应对策略和预案,采取措施防范、降低、消除风险的工作.从这个概念中我们可以明确以下几点： 一是稳评是针对重大决策、重大工程、重大活动而进行的,这是评估的的范围.二是稳评的主要内容是决策项目的合法性、有益性和群众对决策事项的支持率.一个项目能否得到认可,合法是前提,有益是基础,群众拥护是保障.合法要求的是决策主体、决策的程序和决策的内容三个方面都合法.有益性既考虑经济效益也要考虑社会效益,既考虑短期效益也要考虑长远效益,支持率就是对群众是否满意是否允许进行分析.三是从方法上讲稳评主要采取定性和定量相结合的方法,是经济风险的定量评估方法和社会层面的定性分析相结合的产物.比如在有益性方面,我们可以用量化的经济指标来分析经济效益,但对于社会效益我们目前只有用定性分析的方法进行.四是稳评的目标是通过评估明确事件本身的分险等级,该地区的分险承受能力和提出风险防范对策.

（二）现阶段我国稳评的有效实践

现阶段我国稳评工作开展情况主要表现在以下几个方面：一是领导在不同场合多次要进此项工作.近年来,胡总书记、等领导分别在会议上,在政府工作报告中多次强调要推进建立重大工程项目建设、重大政策的风险评估机制,从源头上预防和减少社会矛盾发生.并且指出社会风险评估不仅适用于群体性突发事件的源头管理,也适用于其他类应急事件的源头治理.二是稳评在国家相关法律与政策中得以体现,这是此项工作开展的基础.《突发事件应对法》中就规定了国家应建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估.十二五规划中明确提到“建立重大工程项目建设和重大政策制定的稳评机制”.2011年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中也明确要求“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”.2011年4月公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行稳评.三是一些地方政府在进行积极的探索,部分省市和地区建立了稳评制度,取得了很好的效果.福建省委、省政府颁布了《关于建立重大建设项目稳评机制的意见（试行）》,要求在重要项目酝酿及实施前,应对重大建设项目的合法性、合理性、可行性和安全性进行风险评估.四川省在2004年汉源事件后,遂宁市开始探索重大事项稳评制度,并在2006年率先实施,效果显著.江苏、浙江、山东、辽宁等省相继把重大事项稳评机制引入维稳工作中.各地因地制宜,勇于创新,形成了不同的模式,如四川“遂宁模式”、山东“烟台模式”、浙江“平阳模式”、辽宁“沈阳模式”和江苏“淮安模式”等.

二、影响稳评制度实行的因素

（一）社会稳定风险管理意识淡薄

风险管理是指通过风险识别、风险估计、风险驾驭、风险监控等一系列活动来防范风险的管理工作.风险管理作是一项防患难于未然的工作,其性质也决定了它是一个默默无闻的工作.风险管理意识淡薄的原因有以下方面：一是长期形成的地方政府对辖区管理“头痛医头、脚痛医脚”的思维模式,加上地方政府官员对风险管理的科学方法缺少应有的掌握,使得在工作上缺乏深层次思考,没有关口前移的意识.二是现行考核机制也使得领导干部思考的重点、工作的重心不在风险防范上,在常态下,地方经济发展、财政收入的提高更是官员考虑的重点；任期制也使得官员们不愿意考虑长远利益和影响,而着重于现前的现时效益；应急状态下,上层更看重的是官员在应急时的表现,表现好的,还有提升的机会,而风险管理得好,地方一直不出事,往往也进入不了领导的视野；考核机制的不完善,从客观上削弱了官员重视风险管理的动机.三是风险管理是一个新兴事物,学术界真正开始关注的时间不长,相关的成果更少,老百姓对此更是知之甚少,从而导致没有事前参与决策的动力,往往选择在事后再进行抗争,此时,损失已是在所难免.

（二）体制机制亟待完善

从管理学角度来说,体制指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分.机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府工作流程以及在工作中各部门和单位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能力.从有效推进稳评进程看,体制机制方面主要存在以下不足：一是评估的范围不清,十二五规划中只说重大项目要开展稳评,但什么是重大项目?它的边界如何?没有明确规定,导致实际工作中地方有很大的随意性,领导重视就评,领导不重视可能就不评.二是主体不明,稳评责任主体认定原则是“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁评估”,但实际操作中重大项目实际的管理单位更多的是相关部委、央企省企,属地管理难以实现,但按照“谁主管、谁评估”来做,又存在提出者或实施者难免会掺杂局部利益和本位主义的因素,影响了评估报告的客观性.三是程序自定,稳评是一种科学的风险管理方法,程序的科学性是保证结果科学的基本前提,在已推行稳评的地方,实行的程序各不相同,既使都是采用五步工作法,但每一步的实质也不尽相同,类似的只是五步.四是审批机构缺失,缺少应有的审批机构是体制中的最大问题.我们可以拿环评来对比,环评有《环境影响评价法》,有相对应的审批管理机制,有人大等部门的监督,在这样相对完善的体制下,我们还是可以看到环评被“绑架”的现象,试想在没有法律的约束、没有相关部门监督的环境下,稳评只能落于地方政府的自说自话、流于形式,让稳评屈服于地方财政收入、屈服于政绩工程.

（三）稳评结果的科学性有待提高

评估结论的科学性、可操作性,直接关系到稳评工作的推广.而现阶段,稳评的科学性令人担忧,其原因有以下方面：一是专业人才队伍的缺失,专业机构的不足,评估方法的落后,是影响评估的科学性的内在原因.二是转型社会各种因素变化较大,往往一个指标的变化就可能引起最终评估结果的偏离,这是影响评估科学性的外部因素.这几年涉及征地拆迁的事件多发,其主要原因是经济的快速发展使得人们对资产价值的心理需求发生了显著的变化,同样的房子,拆迁相差几个月,补偿相差几十万,这是市场价格变化的结果,但在老百姓的心里却是“抹不去的痛”.

（四）专业人才、专业机构缺失

说过,事业成败,关键在人.稳评包括合法性、合理性、可行性评估等几个方面,各方面评估的侧重点不同,内容不同,方法也不尽相同,同时被评估项目在内容上也是千差万别,因此,要求参与评估人员具备多方面的知识.一般来讲,评估需要用到社会学、经济学、心理学、法律乃至统计学、人类学方面的知识.然而现在我们的高校中没有相对应的专业培训此类人才,目前,也只有少数院校的管理学院可以有能力开展此类评估工作和评估指标体系的设计.未来,随着稳评在政府工作中的普及,人才必然成为一个新的瓶颈.与人才相对应的是我们目前大多数工程咨询单位还没有做好开展稳评工作的准备,相关的评估方法、规范化的评估流程都处于摸索阶段.因此,完善咨询机构职能、加强人才队伍建设应是开展稳评工作的当务之急.

三、实现路径

（一）广泛宣传,营造良好氛围

稳评工作既是政府的事,也是相关部门的事,同时也是老百姓自己的事,需要全社会的关注与支持.这就需要我们在工作中营造良好社会氛围,打造能让广大老百姓积极参与的平台.具体可以从以下几个方面下功夫：一是在基层干部中宣传,提高执行度.基层干部是实施稳评工作的实体,是具体工作的操作者,只有他们真正了解稳评,真正懂得稳评,才能提高稳评的执行度,才能将这项利国利民的的工作落到实处.二是在群众中广泛宣传,营造稳评知名度.稳评工作正在起步,群众对这项工作认识不足,有的甚至根本不了解稳评,认为这项工作是政府的事,与老百姓没有关系；认为这项工作是走过场,做给老百姓看的,是为一些很难推行下去的重点项目披上合法的外衣.针对这些误解,我们在项目落地之前,首先应做好宣传,让群众积极参与；在稳评工作的整个流程中,让群众拥有知情权、发言权和决定权,群众的发言决定越得到认可,参与度就会越高,周而复始,稳评必然会被老百姓所接收,成为群众参政的又一良好通道.三是要切实做到把维护人民群众的根本利益作为开展稳评工作的出发点和落脚点.我们界定的稳评范围,都是与人民群众的根本利益息息相关的,只要在稳评的任何一个环节、细节上稍有差池,都会牵动人民群众的利益,导致其利益受损.因此,我们在稳评开展伊始,就要充分考虑各个相关利益主体尤其是弱势群体的切身利益,充分预测项目实施后对人民群众会造成哪些不利影响,尽最大可能维护群众根本利益,把人民群众的损失降到最低.说的好不如做的好,只有在稳评的过程中切实维护老百姓利益,让群众感到稳评是反映问题、表达意愿的良好途径,稳评才能生根发芽.

（二）建立市场化的机构,增强评估的科学性

稳评的市场化是指评估报告由独立的第三方完成,评估的质量由行业自律和政府监管,评估的价格由市场决定.独立的第三方咨询机构已在众多领域得到很好的运用,如资产评估、会计审计等.建立市场化的第三方评估可以有效避免政府“既是运动员又是裁判员”,报喜不报忧、遮丑护短、缺乏公允的弊端,从而有效推动政府部门强化行政能力和效能建设,促使各级政府把目光从“上级”转向“公众”,把重程序和形式的工作方法转向重效率、效果和效益.建立市场化的第三方评估还可以有效提高评估的质量,市场化带来的专业化,既使得评估机构成为吸聚人才的洼地,也使得其成为科研创新的高地,人才的汇集、方法的创新、行业的自律自然成ߒ

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加强稳评的市场化步伐,就是要把现阶段不是市场的工作方法和办事程序等改为按市场的规则不办.具体要做好以下几个方面工作：一是出台稳评机构设立和日常管理的办法,确定稳评的主管部门.建议由应急办负责稳评从业资格管理、稳评专业技术职务资格管理,以及稳评人员的评优和继续教育等.二是建立稳评专业人员的资格考试制度.稳评是一项专业性的很强的工作,需要从业人员有良好的职业道德、高超的专业水平,相关的资格考试可以保证从业人员的专业性,同时,设立行业从业人员的准入制度也是现代社会的普遍要求.三是扶持行业协会的建立,为行业自我管理和自律打下基础.四是开展相关评估体系的基础性研究,通过重大社科项目促进业务水平的提升.稳评是一项新事物,国外的相关研究也处于起步阶段,没有多少可以借鉴的经验,同时,中国与外国国情的差异也决定了我们必须开展适合中国特色的评估体系研究,这项基础性的研究必须要政府牵头推进.五是鼓励相关高校在社会管理专业中设置稳评方向或专门设置稳评专业.相对于稳评的需求,我们人才的缺乏是显而易见的,在高校中设置稳评方向或专门设置稳评专业不仅可以解决稳评人才缺失的问题,同时也可部分解决高校专业设置不合理的现象,可以说是一举多得.

（三）进行顶层设计,完善法制、体制、机制

“顶层设计”是一个工程术语,近年引入到行政管理领域,指的是是从最高层开始,站在一个战略制高点,弄清楚要实现的目标后,一层一层去设计好.办公室副主任刘鹤认为“顶层设计指的是主体结构和主要模式.有了这个设计之后,才谈得上其他.” 对于稳评工作,就需要站在国家的层面,对制约我国未来稳评工作开展的全局性、关键性问题进行顶层判断,提出解决的整体思路和框架,以此作为规范各类具体改革的标杆,作为制定具体改革政策的依据,从而最大限度地化解改革的阻力,降低改革的风险,确保改革的顺利推进.进行顶层设计,完善法制体制机制主要要做好以下四个方面工作：加大立法进程,从法制上解决稳评无法可依的问题；从体制上解决稳评的业务主体、决策主体、审批主体的问题,三个主体不分,责任就不清,责任不清就会无人负责,稳评也就会流于形式；明确稳评的评估范围、稳评的程序、稳评的基本原则、稳评的质量标准,虽然社会稳定风险涉及社会的各个领域,但是我们的评估工作必须要有侧重点,要界定一个范围,对影响大重点领域重点评,对影响小的重点领域提取重点指标评；建立健全稳评责任监督、倒查和追究机制,加强对决策单位作为责任主体开展评估工作的监督和问责,明确稳评工作中应当被追究责任的情形.

（四）厘清经费来源,保障稳评实施

“巧妇难做无米之炊”,一项工作能否得以顺利开展,经费保障是关键.当前,稳评工作正处于探索、起步阶段,稳评能否做到时实处,能否在维护稳定方面取得实效,做出实绩,经费保障更是关键中的关键.解构稳评工作的流程,其经费开支主要有三个方面：开展相关科研的经费；具体项目的稳评评估费用,这是三项开支中最大的一笔；政府相关部门的工作经费.对于基础性研究,常规的经费来源有政府投入、个人及企业资助三种主要方式,由于稳评处于起步阶段且本身的公益属性决定了各级政府是经费投入的主体,各级政府可以通过让稳评研究在科技部等部门的规划课题中有一席之地来解决科研经费问题.对于具体项目的评估费,应明确项目主体承担的总原则,具体来说,对于企业投资的重大项目,其稳评经费由企业承担,相关部门只需将稳评费用列入投资预算,明确稳评费用在基本建设投资中的合法地位即可；对于政府自身出台重大政策等进行的稳评,应建立政策制定专项咨询费制度,由财政部门保障经费供给.对于政府部门的工作经费,应纳入部门经费预算予以解决.

参考文献：

1.陈曦.积极稳妥地推行稳评工作[J].中国行政管理,2011(8).

2.刘中起,任江鸿.“后世博”时期如何完善稳评机制[J].杭州(我们),2011(4).

3.赵庆远,杜亚男,乐为国.工程咨询机构在稳评中的作用与对策分析[J].中国工程咨询,2011(4).

（作者单位：安徽行政学院）