“十二五”时期社会管理体制改革

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一、社会管理体制现行特征

社会管理的法人组织机构、社会自然人、法律法规政策、运行机制是我国社会管理体制的三类四个基本构成单元.社会管理的法人组织机构和社会自然人是社会管理体制中的“硬件”,称之为第一类的两个基本构成单元.政府行政管理中不仅有经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能,同样可以分离出社会管理的职能,政府社会管理职能转变和职能定位是当前我国社会管理体制改革的重大课题,关系到整个社会管理体制改革的成败.社会事业的管理属于社会管理的范畴,由此,各项社会事业的管理机构属于社会管理组织机构,社会事业管理体制是社会管理体制的一个组成部分.管理就是服务,因此,社会管理组织机构还可以理解为社会服务组织机构.社会管理组织机构必须是法人组织机构,才能与社会自然人一样独立地承担社会管理的职责.社会管理法律法规政策是社会管理体制中的“软件”,称之为第二类的一个基本构成单元.社会管理运行机制是附着于社会管理“硬件”和“软件”之上的社会管理体制中的“筋络”,称之为第三类的一个基本构成单元.社会管理运行机制是社会管理体制内部“硬件”和“软件”各元素之间的相互作用关系,是社会管理体制社会管理机理、性能、功效表现和特征的总和,包括：阳光机制、制约机制、平衡机制、公共危机应急反应能力机制、自我更新能力机制、奖励与问责机制、责任和效率机制、诉求回应利益表达机制、公益慈善机制等.

在我国社会管理体制中层级管理、自治管理和平等参与管理三种主要社会管理类型融合共治.当三者之间融合得好、关系顺时,则形成合力,达到良性社会共治局面；当三者之间融合得不好、关系不顺时,就会相互掣肘,滋生“责权”不匹配、不对等的尖锐矛盾,对社会治理极为不利.

我国社会管理体制采取开放的、集体决策的、平等协商与协作的、指标导向的以及网络信息化的主要社会管理方式.与开放的社会管理方式相对立的是封闭的社会管理方式,这种社会管理方式往往只照顾了一少部分人和一少部分社会组织的利益.与集体决策的社会管理方式相对立的是“家长制”、“一言堂”、“个人说了算”的社会管理方式,这种社会管理方式必然走向个人专制的弊端.与平等协商与协作的社会管理方式相对立的是居高临下的、不平等的、歧视性的社会管理方式,是简单粗暴的、各行其是的社会管理方式,这种社会管理方式不利于问题的解决,往往造成社会矛盾的激化.与指标导向的社会管理方式相对立的是非系统化的、粗放的、随意的、拍脑袋式的社会管理方式,这种社会管理方式带有极大的盲目性,只能导致头痛医头、脚痛医脚,治标难治本,疲于救火,一派乱象.网络信息化社会管理方式是信息技术发展的成果,必将在提高社会管理效率、降低社会管理成本等诸多方面对社会管理体制产生深刻而长远的影响.

我国社会管理体制是以整合社会资源、促进社会公平、维护社会和谐稳定、推动社会又好又快发展为唯一目的,这是社会管理体制的灵魂之所在.不同目的的社会管理体制决定不同的社会管理效果.

我国社会管理体制包含着多领域、多层次的子体制.多领域子体制,如流动人口管理体制、社会诉求管理体制、公共危机管理体制等.多层次子体制,如社会管理体制包含着社会事业管理体制,社会事业管理体制包括着社会保障事业管理体制,而社会保障事业管理体制又包含着社会救助管理体制,社会救助管理体制又包含着最低生活救助管理体制、住房救助管理体制、医疗救助管理体制等等.

我国社会管理体制是一个相互联系的有机系统,不仅在其内部的基本构成单元、管理类型、管理方式、管理目的相互之间是紧密联系的有机整体,而且在与经济管理体制、政治管理体制等其他平行的管理体制之间也必然存在交互关系,因为社会问题往往是与经济问题、政治问题等分不开的.我国社会管理体制又是一个动态的系统,随着社会环境的不断发展变化,要与时俱进、科学发展,不断改革创新,才能不断注入新的活力.

二、存在的主要问题

社会管理格局不平衡.在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与“四位一体”社会管理格局中,社会协同、公众参与得还不够,有时只停留在口头上、文件上或表面形式上,在一些地方由一元管理体制向多元管理体制转变还没有真正落实.一些基层党委的领导和政府在社会管理方面的负责又不够,甚至于缺位、不作为,如在资源的分配的合理性上,热衷于经济建设的投资,轻视社会建设的投入等.

政府社会管理“条块矛盾”依然突出.虽然我国政府行政社会管理机构和职能分工多次进行过调整,但是本课题在城乡基层社会管理体制调研中,我们注意到政府社会管理“条块矛盾”依然突出.

城乡基层社区和村自治不成熟.一是街道办事处、乡镇基层政府与居委会、村委会怎样处理好责权关系问题比较突出.二是社区和村中存在大量未登记注册的社会组织.三是由于农村社区建设还在试点阶段,农村社区管理还需要探索.

此外,我国社会管理体制还存在非营利社会组织不足以承当所赋予的社会协同管理职能,公共危机管理体制抵御风险能力比较脆弱,社会诉求回应利益表达机制不健全,公共决策程序和社会管理活动不规范等问题.

三、“十二五”时期我国社会管理体制改革措施建议

(一)转变政府社会管理职能

打造阳光政府.一是政府应成立公共资源交易中心,理顺公共资源综合决策层、监管层、操作层之间的关系,确保管办分离、机构分设、职责分开,实现公共资源交易监管集约化、配置市场化、运作阳光化,提高土地、资金、固定资产等发展要素的利用效率.二是政府应成立和完善政府行政服务中心,职责是办理国内外投资者申请投资项目需报经各行政主管机关审批、核发的各项批准文件,证照；办理各项建设用地、建设工程规划和基础设施使用权方面的审批；办理各类经济组织和城乡居民申领的有关证照；规范行政事业性收费.三是政府应成立和完善信息中心,搭建电子政务平台,及时发布政务信息.

恰当处理政府社会管理“条块矛盾”和基层政府“辖区”社会管理与基层自治关系.建议应以“权责匹配、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”为原则,适当调整基层社会管理体制,对社会管理资源进行必要的重新配置,建议实行“以条为主,守土有责,条块结合,双重第一责任,双重考核”的管理体制.明确划分基层政府管理与基层社区自治的边界,基层政权部门与社区自治组织的关系为指导与协助、服务与监督；按照非政府组织的原则建立社区自治组织,淡化社区管理的行政性,增强社区居民的自治性,保持社区私人领域的相对独立性和自主性,在社区造成一个各种公民自治组织既分工又合作的治理机制.

将适合社会组织承担的职能转移给社会组织.一是向社会组织开放更多的公共资源和领域.二是采取灵活多样的模式,促进社会组织承接政府转移职能.三是充分发挥基层社会组织的职能.要充分发挥基层社会组织自身的优势,积极为社区居民解决日常生活中的问题,提供再就业、养老服务、进行心理辅导和心理救助等多种多样的公共服务,以服务缓解舆情压力.要以服务营造舆情氛围,以多种形式让民众参与到社区活动中,逐渐引导民众形成健康向上的社会心态,充分调动社区成员参与社区活动的积极性,有效拓展社区成员参与的广度和深度.

通过强化咨询听证、集体决策、指标管理、监督管理和责任管理,制定更为科学合理的公共政策,制约“超级”权力.一是必须动员弱势群体参与到公共政策的决策中,实行公共政策决策的听证制度,使社会管理事务照顾到大多数人的和社会组织的社会诉求.二是依靠团队的智慧对重大社会管理问题进行决策,使决策更加慎重、可靠、稳妥、安全.三是建立科学的社会管理指标体系,设立环境减排污染、卫生防疫、生产安全、社会矛盾调解、人口计划生育、失业率、收入差距、义务教育、社会救助等社会管理指标.四是发挥新闻媒体监督、网络监督、群众等监督作用,各类社会管理主体还要主动地接受社会监督,以包容态度正确对待社会不同意见兼收并蓄.五是把当期的重要社会管理指标分配到每个具体责任人,明确第一责任人.六是奖先惩后,加压驱动,严格实施“通报批评、诫勉谈话、责令辞职”问责制.

（二）加强基层非营利社会组织建设

放宽登记准入,淡化社会组织业务主管单位.对于“草根性”基层社会组织,各级民政部门应降低准入门槛,放宽基层非营利社会组织在注册资金、会员数量、活动场所、专职工作人员等方面的标准要求,认可其存在的合法性,进行基本信息登记,减免其它登记注册环节,减免登记费用,提高行政审批效率.改革非营利社会组织双重管理体制,可由双重管理变为单纯由民政部门来管理,由全面管理到根据问题进行管理,从制度上剥离社会组织对政府的行政依附关系,使其回归民间性和非营利性.主管单位要变“主管”为“指导”,变直接行政管理为间接法律制度管理.对于一些成熟的行业协会可以根据类别进行分类管理,取消主管单位的限制.

加大对社会组织的政策扶持力度.一是改善现行不稳定的资助形式,出台政府购买或委托服务制度,以引导和促进社会组织融入公共服务体系.二是以扶持发展为前提,建立健全社会组织税收等相关法律法规政策.凡以公共服务为宗旨,不以营利为目的,不分配利润,并具有自治自主的社会组织,都应认为具有免税资格.三是政府推动加政策导向,加快社会组织发展,如在民办教育方面,学校建设用地可采取奖励等方式予以扶持；财政部门可以根据人事、编制部门核定的办学规模,依照上年公办学校教师平均工资标准拨付一定比例的教职工工资；社会力量办学校教师的评先晋级与公办教师一视同仁,社会保险单位上缴部分也同公办教师一样由财政负担；税费方面实行优惠政策.

拓宽社会组织资金来源渠道.首先,拓宽服务范围,提高经营性收入,经营性收入是指为完成组织使命而开展的各项经营活动所得,它不仅包括服务收费,也包括投资收入等.鼓励社会组织获得更多的经营性收入,社会组织应按照市场经济的客观要求和国家规定,根据各自的专业特点,努力发挥自身优势,拓宽服务范围,依法获得经营性收入.其次,加大财政支持力度,政府财政支持不能全部以财政拨款和补贴的形式,而要费随事转,主要以项目为导向的经费支持形式,或者采取购买服务的形式,促进社会组织提高效率,加快发展.最后,扩大公益慈善募捐来源,多方面采取措施,大幅度提高募捐收入.

加强社会组织的内部管理.社会组织应建立切实有效的自律机制,完善权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构,明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责,实行理事长兼法定代表人制度,强化章程的核心地位,健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度.完善对社会组织的监督机制,建设政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化监督格局,增强社会组织的社会公信力.

(三)健全城乡社区和村自治管理体制

群众参与为基础与多方合作相配合形成社区服务和自治的合力,实现社区自治与政府辖区行政社会管理顺利对接.通过广泛参与社区服务活动,把群众的普遍参与同社会各方的共同参与紧密结合起来,通过设立社区党委、居委会、政府服务工作站、业委会、物业公司、社区公益中心等组织,形成履行社区运行、服务、管理职责的一元化管理、多元化服务的多方合作格局,政府的公共服务、企业的市场服务和居民的自我服务相互交融,形成合力.通过设立社区工作站承接政府相关职能,提供卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、综合治理和离退休人员管理等一系列公共服务.

健全村级调解、村务公开、不安定因素排查和快捷灵活的信息交流反馈机制.一是健全村级调解机制.建立农村矛盾纠纷排查、化解的“三道防线”：户长调解、组长调解、村委会调解.二是健全村务公开机制.推行“四议两公开”、“三票评议制”、“三资管理”工作法,建立村民监督委员会制度,在村务活动中把好决策关、招标关、参与监督关、验收关、公开关等五个关口.三是健全不安定因素排查和快捷灵活的信息交流反馈机制.通过建立民族宗教工作联席会议制度,变群众为干部下访,将关口前移,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态.

以农民宅基地流转为突破口建设农村新社区,大力发展农机专业合作社组织.农民宅基地流转将是加快推进农村新社区建设的有效模式,尽快对我国农村统一规划进行旧村改造,从根本上改善农民的居住条件和生活环境.适应农村生产力发展的要求,提高农机作业组织化程度,使农村耕地逐步走向适度规模经营,最终使农村经营体制发生深刻变革.对发展农机专业合作社组织大胆探索,如在有条件的地方,通过把土地经营权收归集体,按照科学合理、集约高效的原则将全村土地规划,由村集体统一经营,由规模化、规范化程度高的农村专业合作社进行全程托管服务；将土地进行流转,按地块大小承包给农机种田大户,然后给村民免费供应基本口粮,让村民一心一意投入第二、三产业.为发展农机专业合作社组织创造良好条件.

(四)完善社会诉求回应利益表达机制

社会诉求回应利益表达信访体制与司法体制要形成合力.一是把与信访稳定工作相关的各职能部门权力集中管理,把信访部门办成党委、政府主导的群众维权平台,加速建立配套协调齐抓共管大信访工作格局,形成全社会处理信访问题的整体合力.二是完善涉诉信访工作责任制,实行责任倒查制度；完善涉诉信访工作信息反馈机制,规范人民法院院长、庭长接访和走访、下访制度；建立新型、疑难、群体性、敏感性案件审判信息沟通协调机制.三是完善人

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完善体制内弱势人群社会诉求回应利益表达主渠道.一是在各级人大中增加能够代表弱势人群利益的代表的比例.二是员、人大代表、政协委员在面临本社区居民家庭生活困难、当地土地征用和房屋拆迁矛盾、公共场所治安和交通事故时,要率先出面解决群众困难,维持公共秩序,在第一时间率先向有关部门发出社会诉求回应利益表达信号.三是工会在维护职工权益、共青团在青年人就业、妇联在维护妇女财产继承权和土地承包权等方面,分别在第一时间率先向有关部门发出社会诉求回应利益表达信号.四是重视发挥网络媒体的公众舆论大平台作用,凸显网络监督政府职能部门不合法行为、网络、网络维权以及网络伸张正义的重要性.

加大社情民意调查力度.通过社情民意调查更好地掌握公民的生存生活生产状况,了解他们对政府工作绩效的评价,保证社会各阶层,尤其是弱势阶层,都有表达的机会,一个公民不会因为他的收入和教育水平较低,身体状况较差,甚至仅仅因为性格不那么活跃,而比别人获得较少的表达意见的机会.设立基层全覆盖的社情民意调查中心,建立和完善全国社情民意调查网络,增加资金投入改善社情民意调查方式和调查条件.合理筛选社情民意调查项目,节约调查成本,增强时效性.合理设计调查样本,规范社情民意调查信息渠道,适度开放和充分利用社情民意调查信息资源.

(五)健全公共危机管理体制

科学提高应对公共危机的能力.大力强化公共危机科技理论的基础研究和突发公共危机事件预测、预防、预警与调查处置关键技术的研究,重点加强生产安全、核安全、火灾与爆炸安全、社会安全、食品安全、国境检验检疫等领域的技术研究,普及推广先进公共危机科学技术.加大国家对综合减灾的科技资金投入,建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键性的减灾工程,开展一批重大减灾示范项目,组织实施重大自然灾害风险调查、评估、监测和预警等减灾科技项目.加强减灾学科建设和人才培养,建设综合减灾的人才培养基地.

健全公共危机管理机制.一是健全公共危机预警机制,通过建设准确可靠的危机预警机制,及时监控、预测风险并把握风险向危机与灾难转化的时机,提前做好应对准备.规范预警信息发布制度,建立预警责任追究制度,将公共部门危机事前风险与预警评估机制设计纳入公共危机体系建设规划之中.二是健全公共危机善后机制,重视对危机直接受害者物质补偿之外的精神和心理危机等滞后性社会影响的善后处理工作；重视危机事后影响评估,在科学评估中充分总结经验和吸取教训,以利于改进危机管理效果.

强化应急管理综合指挥机构统领作用.赋予国家应急管理办公室以应急管理的统一调动权和协调指挥权,在紧急状态下,国家应急管理委员会作为全国性应急事务的最高管理指挥机构,组织全国性动员；在一般应急状态下,指导有关国家级专项应急指挥部工作、组织专项动员；在日常情况下,通过编制国家应急总体计划,应急预案、应急事项目录等,协调各级应急管理事务.可以在国办机构框架内设专门办事机构,或者单独设立精干的独立机构.

改善公共危机治理结构.改善公共危机治理结构,充分发挥社会力量作用,弥补公共部门职能的不足,增强公民的社会安全责任感,培育公民的公共参与能力和危机自救能力,建设多元公共危机管理制度.

(六)充分调动社会力量建设社会事业新型管理体制

更多地给予基层社会组织和公众协同参与社会管理的机会,让一元社会管理体制向多元社会管理体制转变真正落到实处,同时,弥补政府在教育、医疗、养老、环境卫生、公共设施、公共危机等方面的财政投入的不足,让社会资源得到充分利用,各种社会资源配置各有侧重,布局更加趋于合理.一是充分调动社会力量建设城市社区社会事业新型管理体制,如政府提供社区公益用地,开发商投资建设公益资产,作为社区内公益资产积累的基础；由物业管理费补贴一点,社区经营组织赢利补贴一点；社区兴办公益事业时,通过自愿方式,向受益的社区成员筹集一部分慈善捐赠资金,多渠道筹集社区服务资金形成公益资产.再由社区非营利性公益组织运营,通过有偿经营而不断发展壮大社区资本.社区兴办的社区服务业收入只能用于社区公益性事业和福利事业,以及用于改善社区工作者待遇,同时能够发展第三产业,为社区居民提供大量的就业岗位.二是广泛吸引调动社会力量充分挖掘社会资源投入城乡各项社会事业新型管理体制.通过不断壮大社区、村集体经济,大办社会事业,可以投资兴建医院、社区服务中心、幼教中心等城市服务设施,投资建农民公寓楼、社区街道基础设施、休闲娱乐文化广场,投资学校危房改造、水网改造,对群众的粮油进行补贴,为60岁以上老人、独生子女交纳农村合作医疗金,对60岁以上老人进行节日补贴,对考上重点学校的学生进行奖励等.广泛吸引调动社会力量办教育,充分挖掘社会资源实施社会慈善救助,鼓励社会力量积极投入家乡新农村基础设施建设,号召农机服务组织与困难户和外出务工户开展结对帮扶活动等.

（作者单位：国家发展改革委社会发展研究所）