构建社会主义福利社会中的政府责任

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摘 要 :在构建社会主义福利社会的构建中,政府作为社会保障制度的主导者,无疑承担着重大责任.政府承担重大责任既是社会保障作为公共物品的内在要求,也是政府合法性的重要基础;但这并不等于政府包办社会保障和排斥市场、集体、个人的介入,而要从中国社会保障发展战略出发,明确社会保障的政府责任边界,完善公共财政制度化保障机制,强化社会保障功能社会政策化技术路线.


关 键 词 :社会主义福利社会;政府责任;公共财政均等化

中图分类号:D632.1 文献标识码:A 文章编号:1672—3104(2012)05020309

近年来,我国政府开始反思社会保障领域责任弱化引发的一系列经济与社会发展不平衡问题,尤其是构建社会主义和谐社会目标提出后,为经济社会均衡发展提供了参照性框架,社会各界也基本达成了兼顾公平和效率的共识,中国开始构筑新型社会主义福利社会.在构建社会主义福利社会新时期,政府作为社会保障制度的主导者,无疑承担着重大责任,因为这既是社会保障作为公共物品的内在要求,也是政府合法性的重要基础.因此,确定科学的中国特色社会保障制度的建制理念,应从中国社会保障发展战略出发,明确社会保障的政府责任边界,完善公共财政制度化保障机制,强化社会保障功能社会政策化技术路线.

一、社会保障的政府责任边界

新时期的社会发展要求中国政府应当是个强政府,政府在实际运行中的效能必须得到强化.但就像市场不是万能的一样,政府同样也不可能是万能的.构建中国特色社会主义福利社会中充分肯定政府的主导作用,但并不等于政府包办社会保障和排斥市场、集体、个人的介入.中国政府既要秉承高度介人和强大国家角色的价值观[1](4551),又必须利用市场机制的调节功能,充分调动各种社会资源,增强社会保障制度的多样性和前瞻性,共同促进中国特色社会主义福利社会目标的实现.

(一) 宏观边界锚定

作为一项社会经济制度的社会保障,旨在通过公

共资源的分配,增加公共福祉.尽管社会市场时期中国政府在社会保障领域承担的责任越来越广,呈现高度回应性,但结构不平衡、层级分工与能力不对称、红头文件化、部门协调性差等问题突出.因此,在构建社会主义福利社会过程中,必须建立科学的责任实现机制,改善政府行动的效能,提升政府在社会保障领域的驾驭能力,实现从回应性政府向责任政府的转型.

科学的社会保障责任体系的建立,有利于各级政府明确在社会保障领域哪些方面必须承担责任,国家干预至哪个程度是适宜的,既是新时期开展社会保障工作的行动指南,更是提升政府社会保障能力的推手.从宏观上界定社会主义福利社会中政府的责任框架必须把握好以五大原则:一是各级政府主导与责任分担的原则;二是制度建构、监管与执行合理分离的原则;三是财权与事权相统一的原则;四是有限性与有效性相一致的原则;五是国家、集体与个人相结合的原则.应强化政府社会保障责任的规范性,尤其是应从程序、步骤及纠察机制等方面,对政府责任作具体细致的规定.笔者认为,从类别、项目、分层和分级四个维度来规范政府社会保障责任,将能有效形成完整的责任架构,见表1.

从类别看,政府在社会保障领域承担着财政责任、监督责任和执行责任,在不同责任维度政府职能发挥着不同的作用.从世界范围来看,财政资金都是各国社会保障资金的重要来源,甚至是主要来源渠道.而通过对社会保障公共服务机构的日常监管和财务监督,既能保证运行的规范,确保政策传递和政策实施的有效性,又能确保社会保障资金筹集、管理、支付及运营符合法制规范.强化执行责任,有助于提升社会保障公共品能否及时有效的递送到有需求的国民,提升社会保障项目的效能.

从社会保障项目看,政府对社会救助领域应该承担包办责任,这是底线公平的基础.社会保险领域则定位为政府主导,要充分发挥国家、集体与个人三者的共同作用.社会福利领域,以提高生活质量和需要满足为要旨,政府则需领衔促进其发展,使每一个中国人都能享有中产阶级的生活水准,共享经济社会发展成果.而补充保障,则需要政府部门给予政策扶持,尤其是税收优惠,支持引导其发展,如企业年金.

从社会保障支柱看,社会保障与单位保障、家庭保障形成三支柱,共同保障社会成员的生产、生活,提升国民防御各种风险的能力.在社会保障领域承担财政支持、监管与服务递送责任;在单位保障中,国家通过税费优惠政策,支持各级单位发展保障项目,提升组织成员生活质量;在家庭保障中,注重与社会保障政策衔接,强化家庭保障的功能,尤其是促进发展型家庭政策的目标定位能力的提升.

从政府责任层级看,不同层级政府在社会保障公共服务中承担的责任是不一样的.政府主要的制度设计与财政责任,而地方政府则是最贴近受益者的社会保障公共服务递送组织.要明确政府、地方政府以及各省之间的责任分工与政策协调,形成一以贯之的价值链条.根据事权与财力相匹配原则,妥善处理好与地方的社会保障职责分级与财力配置对等的关系.[2](197)同时要制定社会保障公共服务的国家标准,加强对弱势省区的扶持力度,形成各区域社会保障公共服务基本均等,促进统一劳动力市场形成.

(二)政府、集体与个人的责任分担机制

纵观西方国家在福利提供中角色的历史演进,不难发现国家承担社会保障责任在巩固经济社会发展中发挥着重要作用.但随着时间的推移,政府失灵和福利国家供给危机给强政府责任的凯恩斯—贝弗里奇模式以致命的冲击.此后,社会各界普遍主张社会保障供给的多元化,从单一主体转向多元责任主体,强调政府、集体与个人共同负责,即关注社会保障的资金多元来源、社会保障公共产品供给、公共服务输送的结构.从世界各国情况来看,不同的经济环境、意识形态,政府、集体与个人的构成及其功能的侧重点有所差别(见表2).设计适当的有效率的组合结构,有利于提高社会保障公共服务对社会公共需求的反应性.在构建中国特色社会主义福利社会中必须设计合理的结构,防止政府社会保障责任的缺位、越位、错位,保证全体国民享有均等化的社会保障公共服务,Gilbert和Terrell(2003)指出“政府是唯一拥有权利和资源的代表公共利益开展广泛的综合性的行动的社会机构”[4](72).政府应通过提供保障防止收入损失、扶贫济困、提供社会保障公共服务,确保被排斥的个人在困难时得到援助,保证没有人的福利水准降到最低标准之下,并能进行资源的重新分配和促进平等.首先,要加强社会保障立法.福利国家社会保障制度的发展历来都是立法先行.但中国成立60多年来,中国社会保障制度发展呈现“红头文件化”明显,法制化程度较低,立法数量屈指可数,如1986年—2004年社会保险方面的法规达371部,其中部门规章及行政文件367部,法律规章却只有4部.当前,要加快《社会保险法》、《社会救助法》、《军人保障法》、《军人保险法》、《住宅法》、《慈善事业法》等基本社会保障制度的立法步伐,增强社会保障制度的稳定性、连续性和权威性.其次,加强社会保障政策的过程管理,提高制度信誉.要重视社会保障政策的监控和评估,制定政策执行过程中规范的监控程序,及时进行绩效管理.以强化社会保障政策目标定位的理性化和科学化,提高社会保障政策的可持续性,增强政府社会保障政策能力.第三、积极有效地推荐配套改革.社会保障制度并不是孤立的制度安排,只有实现相关政策的配套改革与良性互动,才能在获得单项制度建设成就的同时,促进综合效能稳步提升,如户籍制度改革、公共财政体制改革、劳动就业体制改革、收入分配体制改革、人口政策调整等.

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