社会公益性设施政府投融资模式

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长期以来,城市道路、教育、体育、文化、卫生等社会公益设施项目,由于投资大、建设周期长、投资回报率低,主要靠政府投资建设、经营和管理.随着我国市场经济的不断发展,对公共基础设施和社会公益项目建设投资的需求与日俱增,单单依靠国家财政拨款已不能满足社会的巨大需求.因此,政府投融资模式与机制的创新,是缓解政府独立支撑社会公益设施建设压力,革新社会公益性设施建设、运营模式的主要动力,是完善和发展社会主义市场经济体制的一个重要组成部分.

一、社会公益设施项目政府投融资分析

投融资问题是经济发展中的重要问题.政府投融资是以政府信用为基础筹集资金,以实施政府政策为目的,采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动.在现代市场经济体制下,政府投融资的作用,一是提供公共产品和劳务,二是体现政府的政策意图和调节社会投资,三是弥补市场机制的缺位现象,不仅具有投融资的一般功能,而且在运作中体现着鲜明的政策性.

我国政府投融资体制改革经历了以下四个阶段：２０世纪８０年代前政府投资全部实行无偿拨款；８０年始全面实施“拨改贷”,国有企业有偿使用政府投资；进入９０年代对非生产性无偿还能力的项目实行拨款,对生产性盈利项目实行贷款,并成立了政策性银行作为政府投融资的主体；２００３年以来新的投资体制改革方案确立了企业在投资活动中的主体地位,规范了政府的投资行为,实现了投资主体和融资渠道的多元化,投资方式的多样化.

社会公益设施主要提供公共服务,满足公众需求, 是城市经济社会健康发展的保障,也是城市形象的重要载体.公益设施中有一部分是纯“公共物品”或“准公共物品”,具有非竞争性或非独占性,传统理论认为它们必须由政府来投资,是市场经济中政府职能的一个重要方面.随着金融制度的创新和资本市场的发展,政府可以加以利用的财政融资手段逐步增加,比如政府具有一般企业所没有的信用优势,可以以政府信用作为负债保证,筹集资金从事投资活动.现代公共产品理论认为,公共物品既可以由政府来提供,也可以由市场来提供.现实生活中,在公共产品与个人产品之间,还存在着大量并非纯公共产品和混合产品,如医院、图书馆、公共体育设施等.市场要求政府提供的公共服务,最多的也是集公共性和私人性为一体的产品.

在政府和民间共同出资建设公益设施项目时,政府可以通过部分投资或提供补贴,弥补民间资本的利润损失,使之同样获得平均利润.这样就产生了政府和私人之间合作的基础,即通过共同维持自然垄断企业的市场运作,既保证了私人资本在这一领域内发挥应有的作用,又大大减轻了公共财政的负担和压力,使政府能顺应市场的要求提供必要的公共服务.

由政府独力支撑社会公益性设施的投资和运营,既存在许多固有的弊端,也存在政府财力有限的问题,鼓励民间资本参与社会公益性设施的建设成为必然选择.现代社会公益设施的投融资管理的核心在于引进民间资本,加强政府与企业的合作.合作方式多种多样,如ＰＰＰ（公共部门与私人企业合作）、ＢＯＴ（建造运行转让）、 ＢＴＯ（建造转让运行）、ＢＴ（建造转让）、ＴＯＴ（转让运行转让）、ＢＯＬ（建造运行租赁）、ＤＢＦＭ／Ｏ（设计、建造、施工、融资和维护或运营）、ＭＳＰ（市政服务合作）以及特许经营权、租赁、转让权等等.

一些发达的市场经济国家在建设社会公益性设施的投融资方面作了许多有益的探索,形成了日本模式、韩国模式、美国模式、澳英法模式等,其中有不少典型的成功案例,如法国诺曼底大桥特许经营权、南非奈尔斯布鲁特市ＰＰＰ融资模式.国内在这方面也有不少成功案例,如泉州剌桐大桥采取ＢＯＴ模式,北京市第九水厂一期工程采取经营权转让模式、北京市奥运场馆建设项目法人招标模式等.

二、北京市奥运场馆及附属设施项目投融资的新探索

(一)北京市奥运场馆建设市场化运作的模式

北京２００１年７月成功获得２００８年奥运会的主办权后,即开展奥运场馆建设的前期准备工作.北京市为了减轻政府献身政负担,降低承担的运营风险,积极探索利用社会资金建设公益设施的融资新渠道,充分吸收国内外在政策投融资方面的经验,通过运用市场机制,解决奥运会场馆建设资金.其基本思路是：本着“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念,新建的奥运场馆和配套设施项目,面向国际,采用项目法人招标的方式进行建设,中标的项目法人负责项目的融资、设计、建设和运营.

项目法人招标工作在国内还属于探索性工作,为使奥运场馆项目法人招投标工作做到起点高、规范化并符合国际惯例,市计委奥运项目办公室公开选聘了国际知名的策划顾问、财务顾问、法律顾问、招标代理机构等辅助工作机构协助开展工作.根据各项目不同的盈利模式,对项目进行分类打捆招标,以利于平衡招标项目的盈利水平.同时采取不同的融资模式,国家体育馆、水上公园、五棵松体育文化中心采用ＢＯＴ模式,国家体育场采取ＰＰＰ模式,会议中心、奥运村属于项目开发.

项目法人招标工作采取“一次招标、两步进行”的方式进行.首先进行“资格预审和意向征集”,对众多投标申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估.通过预审,每个项目确定３―５名投标人入围,然后再对入围投标人进行招标.通过对其设计方案、建议方案、融资计划、运营方案、对协议条款和条件的相应等进行评审,最终确定中标人.为了明确与项目有关双方的权利和义务,北京市政府和项目公司签订特许权协议,授权项目公司对体育场进行融资、设计、建设和试运行,并在奥运会期间结束后三十年的期间内,按照协议的条款和条件对体育场进行运营和维修.在特许权届满之时,项目公司将按照协议规定免费将体育场移交给北京市政府或其指定的接收人.

(二)奥运场馆项目法人招标后的思考

北京奥运会奥运场馆项目法人招标取得了成功,招标中６个场馆及设施项目所需的投资约２０５亿元,除北京市政府出资２０亿元外,其余资金由中标人负责筹集.各中标人都对场馆的赛后利用进行充分考虑,以利用服务大众,收回投资.招标过程吸引了１１４家企业参与,其中境外企业占５０％.当然,在招标过程结束之后,也有一些深层次的思考.

１、政府的定位问题

第一,将体育场馆推向市场后,政府由执行者、参与者变为向市场提供“服务”.这类服务应包括营造、维护一个公开、公平、透明的市场环境；建立、健全相关法律法规,为各类资本进入体育场馆的投资建设消除法律上的障碍；等等.第二,针对政府的这种“服务”角色重新设计政府职能.一是注重利用政府占有的资源,为投资人搭建投资服务平台.这个平台不仅为投资人介绍项目,而且能够为投资人提供实实在在的服务,例如“一条龙”服务、“交钥匙”服务、各种中介服务等；二是主动、超前做好项目的前期工作.政府的有关部门负责对项目进行包装,做好项目建设书后将项目推向市场；对赢利预期差距大的不同项目,政府有关部门负责通过财务测算,进行组合搭配,打捆后再将项目推向市场；对体育场馆这类具有社会公益性质的项目,政府应视项目的具体情况,给予补贴及土地使用、税收、搭配商业设施等方面的优惠.第三,城市规划在宏观层面上应对体育场馆的选址起导向作用,避免重复建设,为民间资本进入提供条件；在微观层面上应在项目启动,即招标阶段就能够提供项目的规划设计条件.第四,采取措施提高政府工作人员的业务素质和工作能力,同时更多地利用社会中介机构来为政府部门服务,聘请律师事务所、会计事务所等为政府部门提供专业咨询、决策支持.

２、如何合理分摊风险

市场化融资方式所带来的风险,按照项目风险的表现形式划分为：信用风险、工期风险、经营风险、市场风险、金融风险和环境保护风险.对外资来说,还要考虑汇率风险和政治风险.如何化解和分担多种风险,是引入市场化运作方式的关键所在.这需要一个成熟的市场经营环境,同时也是政府和民间机构双方在协议合同中进行谈判的要件.

３、加快体育产业化的进程

在体育产业化程度高的国家,体育场馆的运营水平普遍较高,对政府而言,这是项目融资的一个有利条件.目前在许多西方国家,体育产业已经成为国民经济的支柱性产业.从北京市的情况看,随着市场经济的发展,体育产业得到较快发展,但近几年呈下降趋势.１９９９年全市体育健身产品产值达４．６亿元,２００１年只有３．２亿元；从事体育用品生产的工业企业由１９９９年７７个减少到２０００年的４２个.因此,加快体育产业的市场化进程是提高项目融资成功率的一个重要保证.

(三)进一步做好项目法人招标工作的政策建议

１、制定与项目法人招标相配套的法律法规

这次奥运场馆项目法人招标在我国是第一次,在实际操作中,现行的一些体制、法规和政策有不相适应之处.国外通常的做法是通过立法规范ＢＯＴ（或其衍生方式）项目的运作,把ＢＯＴ项目实施过程中涉及的诸多法律法规统一起来,为投资人创造一个透明的法律环境.投资人能预期项目未来所面临的法律条件,增强投资信心.如按国际通行的ＢＯＴ（建设―经营―移交）模式,中标的项目法人要负责项目的投融资、设计、建设、经营、管理和特许权期满的移交,政府需要制定与之配套的法规和政策来规范.政府作为招标人要兼顾投标人的利益,通过调整政策,给予不同程度的优惠,改善经营环境,做到政府和项目法人双赢.这次没能引入国际大牌投资商,一个重要原因就是由于国内目前缺乏与ＢＯＴ或类似项目运作配套的政策法规,再加上政策法规因适应经济发展需要的不断改进,使外国投资者感到不确定因素较多,影响了投资的积极性.

２、采用何种融资模式要作充分论证

体育场馆项目是带有很强的公益色彩的资产,客观上经济可行性较差,即使在发达国家也很难使这样的资产自身运作成为一个赢利的项目,如果没有政府提供的财务支持,这类项目难以吸引外资.而外资基本上是商业化的资金,以追求利润最大化为目的.因此,对体育场馆这类社会公益设施项目的建设采用何种融资模式,要作充分论证.

３、处理好建筑设计方案和法人招标的关系

完整的ＢＯＴ模式,是由中标的项目法人负责设计,直接关系到未来项目的运营.面对一个设计不合理的场馆,再好的运营商也无回天之术.另外,将设计的责任交给投标人是利用ＢＯＴ模式转嫁项目风险的重要特点.中标人确定后,其设计方案即变为今后的实施方案.由于本次项目法人招标大部分项目的设计方案是由投标人完成的,而且设计方案与其融资方案、建设方案、运营方案紧密联系,因此投标人在投标文件中只能提交一个设计方案参加评审.从数量上看,很难评选出一个世界一流的设计方案.

为此,在确定项目招标前要先确定招标的目的,招标人究竟看重什么.根据目的,分析该项目是否适用以项目法人招标的模式运作.从本次招标结果看,注重建筑单体外观或标志性的民用建筑,其设计应与项目法人招标分开,预先征集优秀设计方案,待设计方案确定后,再进行招标.这样的招标模式与ＢＯＴ模式有本质性的区别,改变了ＢＯＴ招标的最基本的特征.这样的做法不能最大限度地吸引投资人,继而不能达到尽可能减少政府投资的目的.即使是这样,政府也应在设计方案确定前,组织进行必要的技术论证,避免设计方趁机要高价,加大工程造价,增加投标人的投资.同时,最好政府能提出多个设计方案,以便投标人有选择的余地.

４、政府投资主管部门要和金融部门加强协调

这次项目法人招标活动凸现我国金融领域在市场化方面的滞后,例如缺少与项目法人招标相配套的金融产品以供投标人选择.建议政府投资主管部门和金融部门加强协调,金融部门要尽快设计出与项目法人招标相适应的金融产品.这些金融产品可以配合ＢＯＴ项目结构中分散风险的设计,实现ＢＯＴ项目的优点.缺少这些灵活的金融产品,ＢＯＴ项目的项目法人招标难以获得最佳结果.

（作者为中国人民大学国民经济管理系博士生）