法制社会的政府与行政

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摘 要 我国的法制社会建设落后于政治、经济、社会的发展,完善法制体系及如何确保社会行为主体在法制体系中运行是我国政府的重要议题,同时,政府集中政府权力与行政权力的弊端显现,需在法制体制中确立政府与行政的新关系.本文以我国为对象,从公共选择理论角度论证了法制社会下政府与行政适度分离改革的必要性.

关 键 词 法制社会 政府权力 行政范围

中图分类号:D09 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-139-02

在君主和臣民、集体与受压制群众等存有次级权力观念的社会里,由于权力的绝对化导致某些个人或家庭有种出身、文化、财产等方面高于他人或家庭的意识,这促使其产生与生俱来的控制指挥他人的想法和行为.但在现代社会,不论当前这个国家或地区的社会形态如何,社会的进程和发展都趋向于平等、时代,社会系统给予平民百姓参与政治、社会等方面的权利,造就了平等时代里的人的思维观念转变,这个转变就是利益得到保护、权利受到尊重、参与机会能够落实、要求受到重视.随着身份在社会中显现平等,每个人感到与他人无实质性差异,每个公民变得与其他一切公民相同,个人的形象、权力、地位和力量等消失在群众中,以致于存在一种签订契约的平等的原始状态,人们不知道自己在社会中的地位,不论是阶级地位还是社会出身.在平等时代,人们的思想产生单一的权力观念,这促使人们产生统一的立法观念.因此,在人们看来统一的立法是保证其享有与他人同质性利益、权利的条件并认为社会的特权是高尚的而不是个人的特权高尚.如果出现特权,不论是从感性上还是理性上都会产生憎恨甚至彼此冲突.

一、立法与政府

从世界范围来看,多数国家采用政权政党制度,即由政党执掌或参与国家政权.一般而言,国家的政策法规由执政党或利益集团提出,交由立法机关负责立法及表决通过,而政府是立法机关的执行机关且由执政党负责组阁,政府的意志和行为能体现在立法环节中.因而,政府与立法机关的立法关系,既是立法问题,也是宪政问题.

法制社会要求立法机关和行政机关达到几个目标或标准,即宪政的基本价值标准、产生良法的能力标准和实效标准.其中宪政的基本价值包括人权、、法治和控权,产生良法的能力标准要求能产生基于可靠的信息基础,具有及时性、融贯性、有效性和回应性的良性法规政策,实效标准,即一种制度安排是否在现实中有效地运行,并实现其原初设计之功用和目标.比如,我国越来越多的立法采取征求群众意见,一方面体现群众参与国家政策法规制定的环节,又能掌握较为可靠的信息,另一方面,法规政策中体现的群众想法,易被广大公众接受,从而提高法规执行速度和效用.

二、政府与行政

在公共行政学学科知识发展初期,学者们围绕政府与行政的关系进行论争.争论的结果是政府与公共行政领域没有彻底分开,都属于同一个连续统一体,只是两者分别处在一个连续统一体的两端.本篇文章认为,随着社会的现代化化进程和经济的市场化改革,政府应作为社会管理服务的领导者,只需集中精力研究提供政策法规以及社会运行的规则,做出战略决策和进行宏观调控,成为社会的集体CEO,而政府的下属行政机关及其工作人员则依据政府做出战略选择意志并在相关的法规制度内开展行政工作,即政府权力和政府活动领域与行政权力及行政范围适度分离.其原因,一是社会的现代化推进及市场化改革,有限政府目标要求政府缩小活动领域,给予行政部门更多的主动性,二是行政机关工作人员多由考试选拔录用,政治上并没强烈的政治感,只有只需组织授予的职权.从公共选择理论出发,如果政府集中政府权力与行政权力,将会增加社会运行成本,这与当代政府改革的小政府大社会目标相悖,并且政府的无效率很可能导致公共产品的缺失.就社会公共成本而言,经济学一般认为是政府推行国家干预政策和福利国家发展的结果,但我认为,还应该考虑一国内的利益集团和政府官员政治,利益集团特别是多数规则下利益集团的存在和政府官员政治促使政府公共支出的增长,其表现在政府提供公共产品时付出的成本和官员政治中的政府官员追求自身利益最大化而牺牲公共财产.因此,统一立法和政府与行政适度分离是降低政府公共支出的又一出路.

政府拥有的公共权力及以此为基础形成的政府权力关系需要通过政府体制固定下来.在政府间权力方面,需要解决如何集权与分权,而在政府体制方面,则需解决不同层级政府拥有和运用的事权、财权以及相应责任和利益问题.建国后至改革开放前,我国实行的是计划经济体制,与之相适应的政治体制和政府系统得以建立.在计划经济模式下,我国的政府权力和行政权力高度集中,行政权力极度依赖政府权力,导致政府与地方政府间在权力上出现“一放就乱、一收就死”的恶性循环,其原因,一是没有设计和安排相应的机制,政府权力未能转化为政府体制,必然出现一面是放与收的问题,另一面是乱与死的局面.二是法制体系不健全且屡遭破坏,集体领导制度受到严重挑战,造成个人权力超越社会赋予和法律规定的职权,绝对的权力产生绝对的干预行为.改革开放后,政府简政放权,表现为向地方放权,政府给予企事业单位一定的行政权.计划经济模式下的恶性循环现象得以减轻,其根本原因是分税制、区域经济发展等机制的设计和安排,简政放权形成了新型的政府体制,政府权力在较大程度上得以转化为政府体制,即各层级政府相对明确的事权、财权及与之相应的责任和利益.三、政府与行政改革

公共选择理论认为,政府活动的结果未必能校正社会失灵,政府活动本身也许就有问题,甚至造成更大的资源浪费.政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,或政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策,其主要表现是公共产品短缺或过剩、信息不足、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策频繁变化等,而行政失灵是指政府机构及其工作人员在行使行政权力的过程中,因受对相关政策法规理解程度,机构及个人官本位思想主观控制等而无法解决问题或其行为违背相关法律法规的现象.从严格意义上说,行政失灵是政府失灵组成部分之一,但随着社会的公平、趋势发展,社会将颠覆行政失灵的原有涵义.我国是社会主义市场经济国家,国家的兴衰必须依靠市场的高度发展,但任何一个阶段的市场化过程中都会出现问题,往往需要政府进行干预,在这个环节中政府也会出现失灵的现象,这种失灵直接具体表现为政府的行政失灵.因此,应从以下几个方面进行政府与行政改革:

(一)统一立法

在平等时代,人们的思想产生单一的权力观念,这促使人们产生统一的立法观念.统一立法是指立法结果尽量体现地区、职业、民族和社会地位等方面的平等,而不是指社会中的每一项法律法规、政策规章制度都有具有全国性的立法机构进行立法,是不可能的,没有必要的,还是不可行的.如果每一部政策法规都交由一个立法机构进行,那会加大立法机构的立法成本和规章制度的运行成本,而且这些规章制度可能不具适应性和可行性.统一立法的好处在于,一是每个人对最广泛的基本自由都拥有平等的权利,这种基本自由是与他人的类似的自由相容的,二是对社会和经济的不平等做出安排,使处于最不利地位的人获得最大利益以及与机会公平平等相联系的职务和地位向所有人开放.它能促使社会具有平等自由原则和机会平等原则.

(二)市场化改革

政府市场化改革需用法律保证政府市场化改革的方向机目标,表现为公共产品和服务市场化何政府职员雇员化,即引入市场竞争机制,通过市场竞争和交换制度的运作而不完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整.中国是传统的计划经济管理体系,一系列的计划审批管理方式,在引导市场化合理发展的同时,也造成经济的畸形化.政府的市场化改革是针对政府内部机构及其人员,即政府内部机构引进市场管理运行机制,政府退出部分领域并交由市场运作,按市场原则招聘政府机构事务人员等,这可解决政府机构僵化问题和政府失灵,还可解决政府工作人员能上不能下的现象并促使政府工作人员改变官本位的思想以及打击腐败行为.

(三)分权改革,即政府向地方政府放权和政府权力与行政权力适度分离

前者可以发挥地方的积极性和主动性,后者是解决组织官僚化的有效途径,能一定程度上克服行政低效、增加官员与公众获得信息的机会,使社会系统减少或免受政府决策失误的有效途径,在一定程度上可以矫正政府失灵和行政失灵.

(四)促进公民参与与监督,即提高程度

公共选择理论在用经济模型分析政治决策时指出程序不一定能产生最优的政府效率,但是,高水平的程度促使立法、行政接近法规政策均衡点,从而提高法规的代表性和行政措施的可接受性.

社会的有序运行必须依靠法治,法制社会下必须充分发挥政府与各级政府的积极性和行政机关与非行政机关的积极性,这就要求政府放权与分权.政府的放权与分权应从政府权力与行政权力适度分离改革开始,精简政府冗官冗员,一些政府活动领域让给行政机关和其他企事业单位,腾出政府资源使政府从事政府该办的事务.