20世纪90年代来欧洲社会党社会福利政策的革新

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[摘 要 ]20世纪90年代以来欧洲社会党社会福利政策的革新可以从社会福利的价值理念及目标、社会福利的对象与项目、社会福利服务供应等方面进行分析.其福利政策不仅对社会福利制度的发展,也对社会党自身以及欧洲其他政党产生了深刻影响.

[关 键 词 ]欧洲社会党;社会福利政策;革新

[中图分类号]D054 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2011)10-0058-03

一、欧洲社会党社会福利政策改革的背景

社会党是欧洲社会福利制度确立的推动者,长期以来主张实行社会保障和公平分配,保障公民的经济和社会权利.第二次世界大战后,英国工党在《贝弗里奇报告》基础上先后颁布《家庭补助法》、《社会保障法》、《国民救济法》等,最终于1948年宣布建立福利国家.随后,德国、瑞典、爱尔兰等国纷纷走上福利国家道路.然而,20世纪70年代以来这些国家频频出现危机,主要表现在:

(一)政府财政负担加重.从经济层面上看,受20世纪70年代石油危机影响,欧洲经济增长缓慢;随着经济全球化发展,欧洲国内劳动力成本相比国外较高,资本纷纷转移到劳动力低廉的国家.这些因素一方面导致税源减少,影响了财政收入;另一方面减弱了企业的投资,失业率不断攀高.从政治层面上看,建立福利国家、推行福利政策成为战后30多年左右翼政党的共识,各政党都把如何最大限度地增加社会福利作为获取民众支持的筹码.一旦做出增加福利的承诺就必须履行,这在一定程度上强化了福利的刚性,使财政支出不断增加.

(二)出现社会福利病.在失业救济金超过了最低收入者收入水平的情况下,福利国家出现了严重的社会福利依赖现象.人们“懒惰”心理滋长,甚至丧失就业的积极性,依靠救济生存而不愿承担社会责任和义务的人比比皆是,对经济社会发展产生了不利影响.

(三)社会福利服务效率低下.建立福利国家意味着国家承担了除经济政治功能以外的社会职能,这就需要政府动员大量的人力、物力和财力执行社会福利政策.随着从事这项工作的人员和管理层级不断增多,政府管理机构日益臃肿,官僚色彩逐渐浓厚,办事效率不断下滑,极大地降低了社会福利服务的水平和质量.

二、欧洲社会党社会福利政策革新的主要表现

20世纪90年代以来,欧洲社会党开始从社会福利的价值理念及目标、社会福利的对象与项目、社会福利服务供应这三方面进行社会福利政策的革新.

(一)提出社会福利发展的价值理念及目标,形成福利改革的新思路.20世纪90年代中期以来,英国新工党、法国社会党、德国社民党推行社会福利政策的价值理念为“价值平等、机会平等、社区和责任”[1].具体而言,每个人都有相等的价值、相同的机会,不仅仅表现在结果平等上,也表现在教育、就业机会的平等上;每个人都应为国家和社会承担责任和义务.这样,社会党重新界定了国家与个人之间的关系:国家和公民之间应建立起以权利与义务为基础的“福利契约”――“无义务则无权利”;同时也界定了国家与个人之间的职责:国家的职责仅限于保证公民有机会获得某种或某几种福利,保证公民的工作权,而个人不应等待国家的福利救济,应积极投身于工作中.在此价值理念基础上,社会党认为福利改革的目标就是把“消极福利”变为“积极福利”,把“社会福利国家”转变为“社会投资国家”,把“传统福利国家”转向“现代福利国家”.所谓社会投资国家,就是通过投资人力资本而不是直接给予利益的方式,建设积极的福利社会,并在风险和安全、个人和集体责任之间建立起新的关系,将福利国家引向富有动力的、创新的社会之路.[2]英国首相布莱尔指出现代福利国家的特征:①解决“社会排斥”问题;②“福利是举手而不是伸手”;③社会保障将会优先提供给那些最需要帮助的人;④根除舞弊和滥用职权;⑤传统的福利提供模式将发生变化,公私合作伙伴关系和志愿部门将在其中发生作用;⑥福利不仅仅是救济金或保险金,积极的福利应是更多的服务――学校、议员以及全套的社区支持与帮助等基础设施.[3]这六个方面集中表达了新工党福利改革的思路,表明工党“希望使福利国家现代化”,“创建一种促使全民族工作而不依靠救济的现代福利体系”[4]的目标.从价值理念到目标,明确了欧洲社会党福利改革的方向以及“积极福利”发展思路.

(二)调整社会福利的对象与项目,形成有效推进福利改革的策略.福利对象与项目始终是社会福利政策的主要内容,直接关系着公民切身利益,也是影响福利改革的关键.欧洲社会党针对不同群体调整了福利政策,但基本保持整体推进态势.可以说,整体推进和有针对性的局部调整成为福利改革的策略选择,从而使其政策制定更加务实,社会福利保障的力度和效能得以增强.

为解决社会排斥问题,社会党调整其社会福利对象与项目,将福利政策向中下阶层靠近,实施有利于改善社会弱势群体福利的项目,以保证社会福利覆盖面最大化.英国新工党政府决定以增加工资形式直接向低收入者家庭支付税收信用,改革国民保险捐税制度;对贫困者实行10%的所得税率,改革有可能增加贫困和失业的收益制度,对那些没有加入职业年金计划或者私人年金计划不能维持基本生活者提供更多照顾.[5]由于越来越多的女性进入各行各业,社会党在维护女性权益、改善女性福利待遇方面给予更多关注,北欧社会党就为妇女提供了就业培训服务等.此外,社会党还加大对中等收入群体精神生活的关注,以提高社会福利总体水平.

面对福利支出比重的不断增加,老龄化压力的不断增大,失业率的不断攀升,欧洲社会党把积极的劳动力市场政策和养老制度改革作为社会福利改革的突破口,从而实现社会福利结构的最优化.积极的劳动力市场政策包括就业补贴、增加私有部门和社会部门就业容量、加大培训和教育投资等方面内容.如,德国社会党给予那些每小时10-18马克的工人补贴,法国社会党奥布里计划保证在私有部门和公共部门创造35万个工作岗位.[6]这些政策的实施使失业率由两位数降到了一位数.养老制度改革政策包括调整领取养老金的法定年龄、推迟退休年龄、引入养老保险个人账户等方面内容.如,芬兰社民党从1996年开始对国家养老金(非缴费型养老金制度)进行改革,全额收入关联养老金(缴费型养老金制度)于2002年开始发放,国家养老金主要发放给养老金很少或没有养老金的老人.[7]养老金制度的改革既减少了公民对国家养老金的依赖,又保障了社会弱势群体.

(三)改变社会福利服务供应主体,提高服务质量和水平.欧洲社会党认为福利社会的发展是政府、市场、市民社会共同的责任.因此,国家不应成为社会福利的唯一承担者,社会组织、私营机构、社区、家庭及个人都应作为社会福利的参与主体,这体现出“福利多元主义”的发展思路.“福利多元主义”要求社会福利和服务的提供由多个部门承担,政府的支配作用降低并且不再是惟一的提供者.这意味着社会福利的提供变得更加多样化和充满竞争,“政府不再作为局内人来实施收入再分配政策,而是以局外人的身份通过各种措施来纠正市场失灵.”[8]政府管理的方式便发生了改变,地区和组织的地位和作用也变得更为重要.

在实践中,社会党采取社会化、市场化的方式扩大社会福利的参与主体,推动社会福利多元化发展.一方面推进私营机构进入医疗、教育、养老、就业等领域.例如,养老保险由政府负担转向个人储蓄式的个人账户,多数的个人账户是由私营机构经营;私立医院提供有偿医疗服务,有偿医疗服务的费用来自自愿者参加的医疗保险公司、非营利性的健康保险机构.[9]另一方面由政府加强对这些机构的监督,通过合同外包、政府采购、民营化、使用者付费制度、各类组织之间的竞争等私营化、市场化、社会化运作以提高效率.[10]例如,法国社会党大力发展社会组织,这些组织承担了大量社会服务职能,承担了照顾子女和老人的责任,也承担了职业培训和医疗护理等服务功能.[11]英国新工党在促进国民健康服务上,强调医疗与社会服务机构之间的联系,鼓励服务的市场化,推动医疗服务参与主体的扩大化.

社会福利供应的多元化改变了政府职能,政府的作用由包揽一切转向制定政策、监督服务、提供机会或资源.它同时也改变了社会治理局面,社会治理由单一责任主体转向多元参与主体.福利参与主体的多元化发展体现出欧洲社会党社会福利价值理念与发展思路,有利于合理配置资源,提高福利服务水平和质量.

三、欧洲社会党社会福利政策的影响

欧洲社会党的社会福利政策对社会福利制度的发展、社会党自身以及欧洲其他政党都产生了深刻影响.


(一)带来了社会福利发展的新理念和新思路.欧洲社会党一方面并不否认新自由主义对社会福利制度的批判,他们承认社会福利制度导致了官僚主义、福利依赖等弊病,并积极借鉴了引入市场机制的做法;另一方面深化了传统社会党对“平等”的理解,更加强调机会平等.在此基础上,欧洲社会党提出“积极福利”发展思路,并付诸了实践.这进一步引起了各界对“积极福利”、“社会投资论”、“福利多元主义”的讨论.“积极福利”、“社会投资论”、“福利多元主义”都是影响至今的思想理论,它们代表了福利国家改革的趋势,对人们重新认识“福利”,重新审视国家(政府)、市场、社会的关系以及个人与集体的关系都有重要意义.

(二)引起了社会党内部的分裂.社会福利政策反映了政党的价值取向以及政党所代表的阶级利益.社会党改变了传统社会主义对“福利”的认识,其社会福利政策带有新自由主义色彩.这些政策使人们对社会党的评价褒贬不一.一些政策触及到原有选民利益,受到传统社会主义者的批判,社会党内部逐渐产生了分裂.2008年金融危机以来,英国、德国等欧盟的大部分社会党没能及时提出应对经济危机的有效对策,执政优势受到影响,人们对社会党的福利政策进一步产生了怀疑和批评.

(三)促成了左右翼政党福利改革的共识.在欧洲政治背景下,社会福利政策并不会因政党的更迭而失去连续性.提高就业和推进养老制度改革仍然是欧洲福利国家改革的突破口.2007年至2010年,德国、捷克、爱尔兰、希腊、意大利和荷兰等国都先后通过提高退休年龄的法案以减少福利开支:德国和西班牙已经将退休年龄提高到67岁,并将分别于2029年和2025年开始实施;爱尔兰已开始实施66岁的法定退休年龄.[12]虽然在不同国家,民众对这一政策反应不同,如在法国,萨科齐总统的福利改革就引起了罢工热潮,但是改革并没有终止.从这个方面看,不管哪个政党上台,都必须对社会福利制度进行改革,隐藏在背后的是政治光谱中左右翼政党共同面临的国际国内环境,这也意味着左右翼政党在福利改革问题上的又一次达成共识.

欧洲社会党对福利政策革新的影响是深远的,对其他国家的社会福利制度改革同样具有启示意义.各国在推进社会福利发展的过程中,必须根据自身国情建立社会福利制度,并要随着环境的变化作出有针对性地调整.目前,我国的社会保障体系建设取得了较快进展,社会保障政策的价值理念也转向维护社会公平和正义.然而,对于我国的社会福利政策发展来说,要转变对社会福利的理解,不能仅仅局限于最低的生活保障和生活救助方面,应在更广泛的范畴中去理解.要围绕普遍提高社会成员生活质量,建设高效、充满活力、体现社会公平正义和谐社会的目标构建我国的社会福利体系;注重发挥政府在发展社会福利事业方面的主导作用,不断推进国家福利体系建设;发挥非政府组织在养老、教育、医疗服务方面的作用,努力形成社会福利多方参与的生动局面.

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5]闵凡祥.论布莱尔“新工党”政府的社会福利制度改革[J].中国人民大学复印报刊资料社会保障制度,2010(1).

[4]托尼布莱尔.新英国:我对一个年轻国家的展望[M],曹振寰.北京:世界知识出版社,1998.55.

[6]史志钦.全球化与欧洲社会党的转型[M].北京:编印出版社,2007.150.

[7]于环.芬兰非缴费型养老金制度:变迁与发展[J].欧洲研究,2010(5).

[8][9]周建明.社会政策:欧洲的启示与对中国的挑战[M].上海:上海社科院出版社,2005.150.151.

[10]纪光欣.欧洲社会政策的演进及启示[J].中国石油大学学报(社会科学版),2008(2).

[11]李姿姿.法国社会保障制度改革及其启示[J].经济社会体制比较,2010(2).

[12]王龙云,尚军.放弃高福利承诺:欧洲社保改革未来之路[N].经济参考报,2010-11-2(5).

作者系上海市委党校党史党建教研部研究生,指导老师周敬青

特约编辑:鲁月棉

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