农村失地农民社会保障设计

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［摘 要 ］ 在城市化和工业化过程中对于土地的需求导致失地农民的大量产生,失地农民成为无地无业、无保障的社会弱势群体.如何解决失地农民的社会保障问题已成为我国社会发展过程中一个不可忽视的问题.本文将分析政府征地行为中所存在的问题,并对失地农民社会保障提出设计方案.

［关 键 词 ］ 失地农民； 社会保障； 设计

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 19. 048

［中图分类号］ D632.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）19- 0078- 01

１ 政府征地行为中所存在的问题分析

１．１ 征地方式侵犯私权

按照现行的《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定,只有国有土地才可有偿出让或划拨土地使用权用于各项建设（用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设除外）.可以看出,我国合理的政府征地行为,其实质是将“集体所有制土地”转为“全民所有制土地”,将土地从“农民集体所有”转变为“国有”,土地经营权由非国有到国有的转换,这种转变的方式并不指单一的政府征地行为,也并非是国家“为公共利益需要”而强制征地的行为.

现有的政府征地方式,暴露出公权对于私权明显的侵犯.从现行的征地政策和行为来看,其范围明显过宽,没有在公益性用地的基础上进行,也没有根据产权结构对利益进行分配,忽视了农民的产权和利益.

１．２ 过度征用土地导致失地农民的弱势性

国家出于公共利益的需要,在一定范围内对土地进行征用是合理的,但必须确保征用后的土地能产生比原土地所有人使用土地更高的价值,并能惠及全体社会成员.我国的《宪法》和《土地管理法》未对公共利益的概念和范围作出明确的界定,导致了土地征用权的滥用,征用后不能对农民进行合理的补偿.

一般的失地补偿在于利用补偿金为失地农民提供社会保障,这实际上是政府转移支付的一种方式,这种方式在缓解政府财政负担的同时也刺激了政府的征地冲动.这样的补偿方式不仅不能对失地农民进行直接补偿,还会使政府不受财政预算的约束,陷入土地征用的恶性循环中.从长期来看,以补偿金作为社会保障的方式只能给政府带来更大的财政负担.

２ 失地农民社会保障的构想

２．１ 合理制定补偿标准

（１） 失地农民补偿标准的合理制定应当遵循两个理论前提：一是使农民失去土地后能够获得及时的补偿,保证农民的经济来源；二是能够使农民获得未来的生活和养老保障,这是农民承包土地再度获得使用权的体现.而目前政府征地行为中的一次性补偿和货币安置方式以及补偿金的上限规定,是对农民未来土地使用权的忽略.同时,政府也应将失地农民纳入完善的社会保障体系作为自己应尽的责任.

（２） 补偿标准的设计主要围绕失地农民面临的三类风险：一是失去稳定的经济收入来源,二是失去就业的岗位和场所,三是失去了获得长期稳定收入所必需的生产资料.解决第一类风险主要靠补偿金的发放,保证其生活水平不降低；解决第二类风险需要政府的正确引导,对失地农民进行生产技能的培训,使其能在除农业生产以外的其他部门实现就业,从而获得稳定的收入；解决第三类风险则需要完善的社会保障制度,解决农民失地后所面临的主要生存风险.

（３） 失地农民逐步向城市市民过渡是城市化的必然趋势,失地农民的社会保障最终应向国家基本社会保障制度过渡,实现两者衔接.制度设计在这一过程中居于主导地位,其主导思想是在不降低失地农民当期生活水平的前提下,以解决失地农民三大风险为目的,把失地农民的社会保障纳入国家基本社会保障体系.

２．２ 失地农民保障制度的合理安排

（１） 失地农民当期生活保障制度设计.目前一些地方所设定的失地农民当期生活保障金,实质是来自土地补偿款,这一做法是以牺牲农民的现期权益为代价的,不能很好地保障失地农民的当期生活.由于农民个体之间的差异性,其对当期保障金的需求也不同.因此,当期生活保障制度的设计,应以当地生产方式转变所需的平均时间为基准：提前完成的农民,可将保障金转入个人养老金账户或由其自行安排；对于超过平均年限仍未就业者,其生活保障金应从政府财政中支出.

（２） 失地农民就业保障与培训安排.通过对于现实中失地农民就业保障与培训情况的分析发现,现行的就业安置方法存在着招工安置缺乏效率和自谋职业人员返乡率较高两大问题,失地农民就业状况不甚理想,不足以预防失地农民陷入贫困.由此,政府一方面需要设立强制性的就业储备金作为其就业保障与培训资金来源,并在使用形式上加以强制,防止资金被农民移作他用.

（３） 失地农民养老保险制度的安排.这一制度的最终结果是实现失地农民的城市化,使失地农民逐步实现向城镇居民养老保障制度的过渡.这一制度可以分为两个部分进行：对于年龄偏大、难以就业的,可一次性缴纳全部基本养老所需的费用,到可以领取养老金年龄时再享受基本养老待遇；对于可以再就业的,其养老保险可以由就业前一次性缴纳的养老费用和就业后按照城镇职工标准缴纳的养老费用共同组成.

２．３ 政府对于保障的财政承担

征地过程中,政府起着主导的作用.政府动用强制力量进行征地,将原来属于农民集体所有制的土地强制变为国有,通过租赁、出让等多种方式获取经济收益或行政收益.由此,失地农民的医疗保障和就业保障应由政府财政承担.

３ 结 语

对于失地农民社会保障的设计,其核心在于如何保障失地农民的持续生存,解决其所面临的经济困难和随之而来的社会问题.现行的失地农民保障制度实际上是将农民边缘化了,因此,政府应当建立持续的、向城市化靠近的社会保障制度,从制度层面解决这一问题.