电子政务中的IT治理

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摘 要 :首先指出了当前我国电子政务建设中存在的主要问题;然后介绍了IT治理的基本知识,并阐述了在电子政务建设中引入IT治理的必要性和重要价值;最后对电子政务建设中IT治理实施的实际困难、实施方法、应用模型、工作流程以及未来的主要研究内容进行了分析.

关 键 词 :电子政务 IT治理 政府信息化建设 COBIT模型

一、引言

电子政务的实质就是通过IT技术在政府中的深入应用,提高政府信息资源开发利用的效率,进而提高政府行政管理的效率.电子政务的建设效率关系到政府管理社会与服务大众的绩效,关系到经济与社会的稳定发展,关系到未来“知识型政府”的正常运转.

经过多年的建设,我国电子政务的建设已经取得一些成绩,但是,整体来看,其发展进度依然迟缓,整体绩效也不够理想,服务效果不够满意,这是非常值得深入研究和探讨的课题.

本文尝试将IT治理的理念引入电子政务建设中来,以便加速我国电子政务的建设步伐,确保电子政务建设的持续、稳定、健康、安全发展,并不断提高电子政务的建设效益.

二、当前我国电子政务建设中的主要问题

我国电子政务的建设始于20世纪80年代中期开始的政府OA工作,后来又经历了“海内工程”的正式启动、“三金工程”的成功实施、“政府上网工程”的全面铺开、“三网一库”体系的总体规划,尤其是进入21世纪以后,电子政务建设更是得到了国家各级政府、各个部门的大力支持,2002年党还专门下发了关于指导电子政务建设的“17号文件”.

经过20多年的发展,我国电子政务建设已取得了一定的成绩;但是,随着工作深度的不断深入和工作范围的日益拓宽,目前也出现了一些不和谐的问题,主要表现在以下几个方面.

⒈项目规划和建设投资方面的问题

在项目规划和建设投资方面,目前很多地方和部门普遍存在各自为政、随意规划、盲目投资、重复建设、追求先进、盲目攀比等不合理现象.具体表现如下:第一,在信息化项目的规划上,存在着各自为政、重复建设的现象.很多看上去非常“宏伟”的规划背后,往往隐含着巨大的风险和挑战――很多地方都还没有很好地进行基础信息资源整合和政府业务流程的调整.如果不能很好地战胜这些挑战,非但不能使我国的电子政务建设快速发展,还有可能走弯路,甚至给国家财产造成不可估量的损失.第二,在信息系统选型中,存在着“追求先进”、“盲目攀比”的心理,存在一种错误观念,即硬件设备是越“先进”越好,技术方案是越“新潮”越好,应用软件是越“高档”越好,网络系统也是“越快越好”.如此一来,我国政府部门几乎成了国际信息技术潮流的“风向标”,以至于国外同行来参观时都甚感诧异,而我们有些官员自己对此也“自豪不已”.其实,我们有时完全没有必要为那些当前用不着的最新技术、最高性能、同时也是最昂贵的设备和技术费心,而应该把注意力高度集中到如何创新政务,构建有效的政务应用上来.第三,投入与产出不合比例,存在着盲目投资的问题.从投资效率的角度来看,对政府信息化投入产出的约束过弱,缺乏科学的投资效益评价机制与有效的监督;在项目的立项、承包、管理等环节都存在不同程度的寻租问题,轻则不能达到预期的目标和效果,重则造成浪费、欺诈、贪污,严重损害国家和人民的利益.有些项目一哄而上,造成了不小的浪费,出现了不少“政绩工程”、“面子工程”、“关系工程”.

⒉跨部门协作和信息协同方面的问题

在电子政务建设绩效评价体系中,实现跨部门协作和业务信息协同是一个主要的评价指标.但是,我国目前电子政务在业务协同工作中,“信息孤岛”、“信息烟囱”严重制约着跨部门协同工作的实现.在宏观层面,我国电子政务的目标已经锁定在提高党的执政能力和政府的行政能力上,要实现跨党委、人大、政府、政协、法院、检察院的信息资源共享和跨部门联合应用.与之对应,电子政务建设中,一项重要战略目标就是实现跨部门的协同工作(如一些大型项目的跨部门联合审批以及多部门的协同办公),这必须依靠各级政府门户网站的成功建设与应用,尤其是“一站式”办公、“一表式”申请以及“一网式”服务的顺利开展.

目前,在电子政务的实际运用中,我们缺乏跨系统、跨部门的强有力的领导力和执行力,缺乏有效的协调、指导机制.很多地方和部门因为种种原因,在横向上多个相关部门普遍存在“信息孤岛”现象,部门之间协同办事能力很差;同时,在纵向上,各个垂直职能管理系统往往重视内部办公专网的建设,形成一个个纵向的“信息烟囱”,而忽视对外服务的外网功能的完善.

⒊领导机制与管理体系方面的问题

在领导机制和管理体系中,长期以来,我国电子政务建设一直停留在经验型管理阶段,在这种管理方式下,管理效能的高低基本上依赖管理者个人的理念和能力,其最大的弊端是信息化建设难有传承性,常常处于低水平重复建设状态.

以高层管理为例,目前大多部门仍然普遍采用行政副职分管制,这种方式存在五个缺陷[1]:一是信息化只是这位分管领导众多分管工作中的一项;二是信息化的具体工作方向、目的、方法基本上凭借分管领导个人的理念和主张;三是对分管领导基本上没有IT业务与管理经验方面的要求;四是缺乏更高层面上对分管领导的协调指导;五是人事调动过于频繁.在这五个方面管理缺陷存在的情况下,很难建立和管理统一的、规范有序的、不断完善和发展的政府信息系统.

另外,在微观层面,我国电子政务建设和管理的执行部门至今没有建立起责任制,无人对失败的信息系统承担法律责任.同时,在政府信息化绩效评定方面,往往是只重视结果而忽视过程;在进行信息化项目审核时,只是进行合规性(投资项目是否符合国家规定,资费是否违背财务管理制度等)评判,而很少进行综合性效益评估.

⒋其它方面存在的主要问题

除了上述因素外,在其他方面的问题还有很多.如在信息安全防范方面,目前很多部门信息安全意识较差,系统安全漏洞频繁出现[2];再如,由于电子政务方面的立法进程缓慢,再加上信息资源开发在技术、资金与人力上都存在着一定的限制,信息公开与共享进程缓慢.


三、IT治理的含义与内容

⒈ IT治理的概念

IT治理(IT Governance)是近年来公司治理与企业信息化领域出现的一个热点问题[3].

IT治理最早出现在企业信息化领域,这在其早期定义中可以看出,例如:1998年在美国成立的IT治理协会(IT Governance Institute,ITGI)就指出:“IT治理是董事会和高级管理层的责任,是公司治理的一部分,这项工作由高层管理机构负责,其目的在于确保IT能够支撑和扩展组织的战略和目标”[4].后来,我们国内开始有一些专业人士将IT治理范围扩大到政府信息化领域,在这方面中国IT治理研究中心孙强先生功不可没,他近几年一直在积极致力于将IT治理理念引入我国.他认为,IT治理用于描述企业或政府是否采用有效的机制(就是为鼓励IT应用的期望行为而明确决策权归属和责任承担的框架),使得IT的应用能够完成组织赋予它的使命,同时平衡信息技术与过程的风险,确保实现组织的战略目标[5].

再后来,我国高校的相关专家、学者也都开始关注IT治理问题,例如,同济大学博士生导师、我国著名信息系统专家胡克瑾教授认为,IT治理是一个关系和过程的结构,用来指导和控制企业,通过平衡在IT及其过程上的风险和回报来增加企业价值从而达到企业的目标[6].中山大学学者肖静华、谢康等认为,IT治理就是组织为了使IT的价值得以实现的一种保障机制[7].南开大学公司治理中心主任、我国公司治理方面的权威专家李维安也认为,在信息化社会,IT治理已经成为政府治理或公司治理的一个有机组成部分,同时也是政府治理或公司治理的一种重要工具,在未来的企业信息化和政府信息化过程中必然会发挥重要作用[8].

综上所述,IT治理是“治理”思想在信息时代的重要发展.它主要用于描述一个组织是否采用有效的机制,对信息化建设、管理做出组织化、制度化的安排,以便使得IT的应用能够完成既定使命,同时平衡信息技术与过程的风险,确保实现组织的战略目标[9].

⒉IT治理的目标

IT治理的目标在于帮助管理层建立以组织战略为导向,以外界环境为依据,以业务与IT整合为中心的观念,正确定位IT部门在整个组织中的作用,最终能够针对不同业务发展要求,整合信息资源,制定并执行推动组织发展的IT战略.首先,IT治理从组织目标和信息化战略中抽取信息需求和功能需求,形成总体的IT治理框架和系统整体模型,为进一步进行系统设计和实施奠定基础,保证信息技术跟上持续变化的业务目标.其次,IT治理对信息资源的管理职责进行有效管理,保证投资的回收,并支持决策.最后,IT治理强调风险管理,通过制定信息资源的保护级别,强调关键的信息技术资源,有效实施监控和事故处理[10].

⒊IT治理工作的内容体系

IT治理工作的内容体系包括五个方面[10],各项内容的含义如下:

第一,战略匹配.战略匹配主要关注的是如何在IT计划与组织整体规划和业务计划之间建立关联,如何合理地描述并确认IT的价值,以及如何使IT运作与组织的业务运作相一致.

第二,价值实现.价值实现关注的是如何确保信息系统能够按照战略规划的要求,实现组织提供承诺的预定价值,通过降低组织成本、提高业务效率等方式使组织受益.

第三,资源管理.资源管理是指对支持组织IT运作的关键资源进行最优化投资和最佳管理.对于IT运作而言,关键资源包括应用系统、信息资源、技术架构和人力资源四个方面.

第四,风险管理.风险管理是指在信息化运作中,做好风险识别、风险分析以及风险防范.这要求组织的高层管理者必须具备足够的风险意识,能够充分理解组织面临的风险,将风险作为组织管理工作的重点考虑问题,并在组织结构设计中划分、明确并指派好风险责任.

第五,绩效考核.绩效包括信息化管理的过程和结果两个方面.绩效考核关注的就是如何运用现代化的绩效评价工具,科学地对IT运作的战略目标实现程度、IT资源的使用情况、IT过程的执行情况以及IT服务的交付效果进行监督和评价.

IT治理的这五个方面,指明了组织中高层管理者为保证IT运作有效实施而必须重点关注的工作内容.而为了使这五个方面能够落实到具体的IT管理工作中,IT治理体系还必须能够保证总体战略目标从上而下的分解与执行,并且确保在组织的全部范围内深入推行.

四、我国电子政务建设中加强IT治理的必要性和重要价值

⒈电子政务建设中加强IT治理的必要性

早在2003年召开的一次国际OA高层研讨会期间,我国两院资深院士张效祥先生曾经语重心长地说:“IT治理是十分重要的,我国政府信息化建设已经搞了十多年了,付出了高昂的学费,应该通过IT治理防范风险,提高建设绩效.”张院士的远见卓识为我国政府信息化的健康发展,尤其是电子政务的持续发展、跨越式发展指明了方向[11].

在当前情况下,如何提高政府IT技术的使用效率与服务效率?如何使政府的IT投资减少浪费?如何加强运行与维护管理、加强投资的监管与风险控制?这些问题己经成为中国电子政务建设进一步发展的关键所在.从IT治理的角度来看,我国电子政务建设需要在统筹规划、技术标准、信息安全、法律法规的制订方面加快脚步,使电子政务建设能够快速健康地发展.另外,在电子政务建设中,还需要加快我国电子政务的效益评估指标研究,加强监督管理,增加电子政务建设项目的透明度,减少腐败与寻租行为.

以上问题的解决,完全可以借助于IT治理这一现代管理工具,一切从全局出发,对政府信息化建设做出组织化和制度化的安排,以便科学地解决信息化建设管理中的领导力和执行力问题,合理制定电子政务战略规划,切实加强政府信息资源管理,正确设置系统风险防范措施,顺利开展政府信息化绩效评估,并最终实现政府信息化建设的预定价值,推动跨部门应用系统的建设和管理,推动体制创新和管理创新,提高行政效率和降低行政成本[12].

⒉IT治理在电子政务建设中的重要价值

总体来看,IT治理在电子政务建设中的重要性主要体现在以下3个方面[13]:

第一,通过引入IT治理,政府管理部门可以及时识别电子政务建设中存在的各种问题,例如,电子政务建设的总体规划是否适当,电子政务项目是否实现了预期的效果,系统服务的质量是否能够让企业、市民和行政工作人员满意,系统中存在哪些安全隐患以及防范措施是否得力,以及客观评价因为系统自身问题导致的直接和间接损失有多少,等等.

第二,IT治理体系可以帮助政府管理部门正确开展与电子政务相关的工作.例如,提供保障IT战略和机构战略目标相一致的手段,提供衡量系统价值的科学评价方法,帮助明确应该采取何种战略动机管理电子政务,给出分析并规避电子政务系统相关风险的方法等.

第三,IT治理还可以通过政府统一组织、机构自我评价、第三方独立审计、标杆机构对比、内部管理控制等形式,帮助政府管理部门针对电子政务的管理控制工作进行自评估,及时发现自身管理的缺陷并加以改进,从而实现电子政务管理机制的自我完善和提高.

综上所述,在电子政务建设中引入IT治理,是“十一五”期间搞好惠及全民的跨部门电子政务应用服务、实现政府信息化跨越式发展的重要一环.

⒊我国电子政务建设中IT治理的研究现状

近年来,IT治理在国内已经开始得到越来越广泛的重视.有关研究机构纷纷成立,例如孙强先生创立的中国IT治理研究中心,同济大学胡克瑾教授及其博士生,南开大学公司治理中心主任李维安及其研究团队,都开始了对IT治理的研究.另外,关于IT治理培训和应用实践的咨询,正在成为政府信息化建设的重要组成部分,如财政部就连续几年组织了IT治理方面的专业培训.但是,与企业信息化中IT治理的理论研究和应用实践相比,目前我国电子政务和政府信息化建设

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中IT治理依然滞后.究其原因,主要有以下几点:

第一,从国外的实践情况来看,IT治理在企业信息化实践中的应用要比在政府信息化实践中的应用更加普遍,所以中国也走了这样一条道路.

第二,相对于政府治理来讲,公司治理的理论研究更加成熟,而IT治理在一开始被提出时,就被认为是公司治理的不可分割的一部分,所以在企业信息化中进展较快.

第三,由于企业受到利润最大化的约束,更加注重IT投资的回报,而政府更加注重社会效益的发挥,同时政府投资存在着约束软化的问题,IT管理效率较低,而IT治理的实质是要降低组织的IT成本,提高组织IT投资的回报,因此企业比政府更加注重IT治理.

实际上,政府信息化建设是一个庞大的系统工程,政府花费了巨大的投资进行信息系统及其通信网络的建设.因而在IT投资的项目管理、风险审计、系统成本核算与效益评价、实施监管、投资回报计算、系统的运行与维护管理等方面所面临的IT治理问题远远超过企业.

五、我国电子政务建设中IT治理的实践策略

⒈我国政府信息化中IT治理的方法

在具体方法的实施和专门工具的应用上,今后我国电子政务建设中引入IT治理,可以参考目前国际上流行的一些参考模型、通用标准和常用工具,如COBIT(信息及相关技术的控制目标)模型、ITIL(IT基础架构库)工具、ISOPIEC1 7799(信息安全管理国际标准)、CMM(软件能力成熟度模型)、C(关键成功因素法)、IT BSC(IT平衡计分卡)、KPI(关键绩效指标法),等等.在具体应用过程中,可采用COBIT模型实施电子政务的IT治理,用CMM的过程改进理念提高软件过程能力,用IT平衡计分卡进行政府信息化绩效考核,用C将战略目标分解为IT目标,用KPI进行绩效指标的量化管理.当然,在引入上述参考模型时,并不需要采用整套模型标准,应根据具体情况,从最主要的问题入手,对模型标准进行适当的调整、补充以制定出适合本系统实施的方案,然后持续地改进.

⒉IT治理的主要工具――COBIT模型

IT治理的工具很多,篇幅所限,下面仅对常用的COBIT模型的体系结构给以描述.

COBIT(Control Objectives of Information and Related Technology,信息及相关技术的控制目标)是IT治理的1个开放性标准,由美国IT治理研究院开发与推广,目前已成为国际上公认的最先进、最权威的安全与信息技术管理和控制标准.该标准为IT的治理、安全与控制提供了1个一般适用的公认标准,以辅助管理层进行IT治理.COBIT将信息准则、IT资源、IT过程与组织的策略和目标联系起来,形成了一个三维的体系结构[14](如图1所示).

在图1的 COBIT模型三维体系结构中,信息准则维反映了组织的战略目标,主要从质量、成本、时间、资源利用率、系统效率、保密性、完整性、可用性等方面来保证信息的安全性、可靠性、有效性;IT资源维包括以人、应用系统、技术、设施及数据在内的信息相关的资源,这是IT治理过程的主要对象;IT过程维则是在信息准则的指导下,对信息及相关资源进行规划与处理,从信息技术的规划与组织、采集与实施、交付与支持、监控等4个方面确定了34个IT控制目标,每个控制目标还包括更加具体的子控制目标(共318个).

COBIT是一个非常有用的工具,也非常易于理解和实施,可以帮助在管理层、IT人员与审计人员之间交流的鸿沟上搭建桥梁,提供了彼此之间沟通的共同语言.几乎每个机构都可以从COBIT中获益,来决定基于IT过程及他们所支持的业务功能的合理控制.

⒊我国政府信息化中IT治理的工作流程

为了做好政府信息化建设中的IT治理工作,必须加强IT治理的工作流程管理.如图2所示,政府信息化建设中的IT治理工作遵循一个包含6个工作阶段的循环工作流程[15].

六、结束语

目前,我国电子政务建设正沿着纵深方向持续推进,其应用范围不断拓宽,应用领域逐渐深入,应用技术日益复杂,投资规模逐项增加,管理问题日益复杂,牵涉主体不断增多,这必然要在更深层面上产生更多的管理体制和运行机制问题.

在电子政务建设中引入完善的IT治理机制,可以使电子政务建设逐步走出“技术领先”的初期发展阶段,迈入深化整合的“制度与技术协同发展”时期;可以有利于正确处理各利益方的关系、近期与长远的关系、局部与全局的关系以及政府与市场的关系,有利于合理制定一种比较适当的电子政务决策模式、运行机制和管理体制,有利于实现电子政务的公共利益最大化和“知识型”政府的早日实现.这也是当前电子政务建设中亟待解决的重要问题.

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