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中图分类号：F239 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）09-000-02
摘 要 科研外协经费是部门及项目预算、支出的重要内容,是研究所费用监管体系的重要组成部分.本文分析了研究所目前科研外协经费监管中存在的问题,并探讨了如何建立有效的内部审计机制和实施方法,以规范科研外协经费管理.
关 键 词 科研 外协经费 审计
科研外协经费,指各部门或单位在项目研究开发过程中由于研制单位自身的技术、工艺和设备等条件的限制,将自己承担的科研项目或业务中的一部分委托给其他有能力完成的单位,所支付给受托单位的检索、加工、设计、试验等费用.
“十一五”以来,党、国务院做出了增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策,颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》.随着国家科技资源总量的稳步增长,科研经费的管理和使用也引起社会广泛关注,各级科技管理部门高度重视科技经费监管工作,正在逐步构建全方位的经费监管体系.项目承担单位是科研经费监管体系中基础和关键环节,因此必须切实加强自身科技经费监管,以提高资金使用效益.
随着科研社会化分工的进一步细化,外协已成为科研项目实施中不可或缺的重要角色,外协经费也成为部门和项目预算及支出的重要内容.同时由于科研外协本身具有的复杂性和专业性,管理难度大,属于科研经费使用中的风险高发区,因此必须高度重视,重点监控.积极探索、建立有效的科研外协经费内部审计机制和实施方法,是做好科研外协经费管理工作的基础,能提高研究所科研管理水平,并为提升研究所核心竞争力和综合科技实力提供保障.
一、科研外协经费管理中存在的问题
外协经费规模大、数量多、构成复杂,对监管人员业务素质要求较高；同时,由于目前缺乏对外协经费管理系统明确的规定,导致外协经费管理相对薄弱,经费使用的真实性、合法性、效益性等方面存在诸多问题.
(一)外协内容界定难度大,必要性、真实性、效益性得不到保障
由于外协内容界定难度大,外协项目立项审核流于形式,导致外协任务内容的必要性、真实性、效益性得不到保障.从国家相关文件对外协费的定义看,外协项目主要是受研制单位技术、工艺、设备等条件限制,自身无法完成,必须委托外单位实施的部分任务.由于外协内容界定过于宽泛,难以把握、判断,导致科研单位签订外协合同的随意性强,缺乏必要的审核与认证.外协甚至成为转移、挪用科研经费的暗道,谋取额外利益的手段.
（二）外协单位选定的主观性强,难以做到公开、公平,无法保证资金的有效使用
外协单位选定的主观性强,难以做到公开、公平,容易滋生腐败,无法保证资金的有效使用.由于国家没有关于外协单位的遴选标准,同时科研任务本身具有复杂性和专业性、保密性,因此无法统一招标、竞争性谈判的标准,外协单位的选定缺乏专家论证、集体决策的机制.造成外协单位在选定过程中难以遵循公开、公平的原则,形成关系委托、利益委托,从而滋生腐败；甚至出现不当外协,造成资源浪费,影响课题进度和质量.
(三)外协费用核定缺乏依据,真实性、准确性难以保证
部分单位外协合同技术标准条款模糊,外协费用核定缺乏依据,工作量与工作时间条款弹性大,造成外协经费使用的相关性、真实性得不到落实；有的单位常常自行将经费使用范围扩大,甚至挪用课题经费.由于科研项目的特殊性或者出于保密的需要,研制单位在签订外协合同中,涉及技术条款时常用“关键技术”、“国际领先”、“国内领先”等定性多、定量少、缺乏可操作性的模式条款,同时核定过程缺乏专家评审,费用的内容和标准的核定难度加大.
二、改进方法及对策
针对科研外协经费管理中容易出现的问题,内部审计人员首先应协助梳理相关内控流程,修订内控制度.在制定相关内控流程时,针对外协项目申请、外协项目合同审核、外协合同实施、验收四个阶段,对外协内容的界定、外协单位的选定、外协合同的管理、外协成果的验收条款及执行、外协费用的审核等关键点,应保证有相应的控制措施,并综合运用各种审计方法进行监管.具体审计重点、方法可以归纳为以下几个方面.
(一)外协项目实施流程的审计与监督
审计部门应定期对科研外协管理制度以及制度的执行情况进行检查和评价.审查外协项目管理流程是否完善,关键风险点是否有必要的控制：
1、外协项目申请阶段：应针对申请立项、选择外协单位和询价环节进行重点审查.要审查其是否有审批要素齐全的合同立项申请表,如课题负责人是否已审查立项内容的真实性、合理性,科技管理部门对立项内容合规性、合理性、科研任务一致性是否已进行审核,财务部门是否已检查立项内容是否符合预算标准；重大外协项目立项有无专家评审鉴定.同时应对多家委托加工单位的报价、组织会审、选择的条款进行规定.
2、合同审核环节.一是关注是否有由科技管理部门组织的审核、审批、会签、组织评审等程序.二是检查对专业性要求很高的项目是否建立相关专业的专家库,以对外协合同进行实质性审核.
3、外协项目的验收环节.应检查是否建立外协项目验收制度,除受控外协项目由质量处负责验收外,其他外协项目应由研究室、科技管理部门或组织专家负责验收.
4、抽查一定比例的外协项目,实施重新执行法,验证外协项目从外协合同申请、签订、执行、验收各环节是否得到有效执行,哪些环节存在风险,从而确定审计重点.
(二)外协项目内容界定的审计与监督
外协内容界定审计,主要对外协内容与课题的相关性、真实性、必要性进行评价.
1、审计部门应查看《外协项目合同申请表》、外协合同、项目任务书.审查申请外协具体内容是否和外协合同、项目任务书内容一致,合同内容是否真实且与课题任务相关；合同的签订、审批是否符合相关内控程序,有无科技管理部门及专家审核意见,审核意见和具体实施情况是否一致. 2、根据外协合同,按技术、工艺、设备（根据具体审计项目确定）分别列表统计外协项目内容.列表后应进一步取得科技部门证实外协任务是受到何种限制而采取外包加工方式的.紧扣外协项目定义,分析判断外协内容是否合法、合理.必要时,可以委托外部专家进行论证或咨询,获取权威、充分的审计证据.
(三)对外协单位选定的公平性、适当性予以审计与监督
外协单位选择不当,一是容易滋生腐败,二是选择不具备条件的协作单位,项目不能按时、按质、按量完成,会造成科研经费的浪费.审计人员应重点关注外协项目验收不合格或中途毁约的外协单位情况.具体查证方法：
1、应查看外协单位选定流程记录.审计人员应审查有无可以采用公开招标方式却采用了邀请招标方式及可以进行竞争性谈判放却采用独家委托方式的合同；重点查看独家委托方式下,外协单位的信息,包括有无承担协作任务资质,是否与课题成员有关联关系,独家委托的理由是否充分,有无科技管理部门、专家审核意见.同时对相关方式程的合规性、合理性、有效性进行审计和评价.
2、关注与外协单位的资金往来情况.以外协单位为检索关 键 词 ,统计研究所收到的来自于外协单位的款项,查明来款时间、性质、相关合同,对比分析外协合同.审查外协单位与研究所是否存在互为协作单位,通过签订不必要的外协合同,转移资金,以获取额外收益或酬金的情况.
3、关注外协收入与外协支出的关联性.对外协收入和外协支出应分类整理汇总,审查外协收入和支出内容是否存在关联,这也是查找虚假外协或关系外协、利益转移外协的有效方式.
4、关注合同中的权责划分、利益分配、技术标准、验收条件、知识产权归属等条款是否清晰、完整,查看有无显失公平或无效的合同.对显失公平和无效的合同要追查,审查其是否存在利益输送或贪腐行为.
(四)外协费用核定准确性的审计与监督
外协费用的准确性核定包括价格、工作量的核定,对外协费用的核定审计监察,是评价外协项目经费使用的真实性、有效性的重要方法.审计方法主要采用分析法.
1、根据外协合同中的定价条款、技术条款等,按合同分类编制定价分析表.分析表内容包括：定价依据、计价方法、工作量计算基础、比较分析数据.审计部门应将统计数据实施同类别、相关类别、其他类似审计单位数据的比较分析,判断有无价格虚高、工作量不实的情况,进而查证是否存在转移、套取科研经费的问题.
2、审查外协合同鉴定及验收记录,对比其他类似或已审计的其他关联单位的外协收入与外协支出是否一致,检查是否存在两个单位或多个单位相互转移资金的行为.
3、核查合同明细内容,检查有无将委托加工设备、仪器的费用列做外协支出,结合固定资产审计,审查有无外协任务形成固定资产没有入账的情况.
4、通过查证内部结算单据和会计处理分录审计监督有无将部门间、研究单元间合作任务,作为外协费用列支的情况.
(五)外协项目绩效考评
结合课题项目预算审计与绩效审计,对外协经费使用是否符合预算,外协项目任务合格率是否达到标准做出审计评价.建议研究所将外协经费和成果纳入整体项目进行投入产出绩效考核.
三、结束语
外协制度不仅是社会化专业分工的产物,更是科研高精尖化的催化剂.其对于有效地集约科技资源,优势互补,提升国家科研综合实力具有重大意义.但是,在目前的管理体制下,外协经费监管还存在很多问题,外协经费的不当使用常常会导致财政资金违法犯罪.科研外协项目审计是科研外协项目管理和科研经费管理的重要环节和有机组成部分.审计部门应加强科研外协项目监管、做好科研外协项目审计,以促进研究所提高科研经费管理水平.