自贸区目标:可复制可推广

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从2013年7月3日国务院常务会议原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》,到8月22日国务院正式批准设立,再到8月26日十二届全国人大常委会第四次会议审议相关法律,上海自贸区的轮廓日渐清晰.

根据最新的消息,2013年10月1日中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌启动,进入实质运营阶段.2014年3月底全国人大常委会将通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（立法）.按照部署,上海争取3年后建成在全国“可复制,可推广”的自贸区.

中国加入WTO以后,先后取消了近2500项与WTO规则冲突的行政审批项目,制造业和货物贸易的开放程度已经较高.服务业和投资领域则存在较大开放空间.无论是TTIP（跨大西洋贸易和投资伙伴协议）、TPP（跨太平洋伙伴关系协议）,还是BIT（中美双边投资协议）,都不可避免地涉及到自由贸易、投资协议、开放服务贸易等范畴.

但是这些领域的开放需要全国系统性改革和制度创新,体现的是国家战略.上海自贸区一旦实施突破性变革,必将产生显著的外溢效应,并对全国性的体制改革形成强烈的倒逼机制,最终起到“以开放促改革、以改革促发展”之功效.

上海市长杨雄曾透露李克强在上海考察时的一则故事,“当时他（总理）一再问我,上海是不是要改革,我说是,态度是表得非常坚决,我说我们没要政策,我们要改革.”随着上海自贸区的步伐渐行渐近,其改革路线图也逐步浮出水面.

接轨国际规则的需要

多位接受《中国经济报告》记者采访的专家表示,在美国主导TPP和TIPP的新贸易框架、WTO多哈回合谈判处于僵局的背景之下,中国搞自贸区的真正目的是跟国际贸易规则接轨,适应全球贸易的需要,否则中国就游离在外了.

目前越来越多的学者开始思考并探索一个适应全球新格局的开放模式和体制机制.

上海国际金融学院院长陆红军在接受《中国经济报告》记者采访时表示,上海自贸区显示了中国主动融入全球贸易体系的重要布局.中国加入WTO以后,全球经济贸易格局发生了重大变化,在经济全球化和金融自由化的同时,各国之间贸易的紧张关系凸显.美国金融危机以后,发达国家看到所谓的经济需要再平衡,于是一方面进行产业转型,一方面提出新的贸易规则.所以说,全球贸易体系在调整,从以前的全球化走向了区域化,而中国的强项是多边外交,这也给中国带来了新的压力,中国将面临“二次入世”.

国家层面要求上海自贸区争取三年后建成全国“可复制,可推广”的自贸区.为何是三年期限呢?因为三年后将展开加入TPP的谈判,届时有了成功的案例,并具备全国复制的可行性,才能为加入TPP和启动BIT谈判提供实践的基础.

法律先行

十二届全国人大常委会第四次会议8月26日审议了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》,在试验区内,对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律的有关规定,暂时停止实施文物保护法的有关规定.

商务部部长高虎城的解释是,在试验区内取消部分外商投资企业设立及变更审批、允许外商投资拍卖企业从事文物拍卖业务等12项开放措施,与现行外资企业法等4部法律的有关规定不一致.国务院建议,暂停实施上述法律有关规定的时间为3年,并及时对试行情况进行评估,实践证明可行的,及时提出修改完善有关法律规定的建议；实践证明不宜停止实施的,及时提出恢复施行有关法律规定的建议.

同济大学法学院副教授刘春彦在接受《中国经济报告》记者采访时表示,这项举措是史无前例的,从法律制度上为上海自贸区扫除了障碍.“在中国法律实施过程中这是第一次采用这种做法.跟国外自贸区有所不同,国外很多自贸区是一个自然演进的过程,所以没有像我们一样宣布某个法律不再执行的做法.”

安邦咨询首席研究员贺军接受《中国经济报告》记者采访表示,这意味着在上海自贸区将实行国际通行的“负面清单管理”模式,简化甚至取消在试验区内引进外资企业的政府审批手续,扩大了对外资开放的一种政策突破尝试.但这种“政策特区”的模式,将会形成事实上的“一国两策”.而未来是否扩大还有待观察.

复旦大学中国经济研究中心主任张军曾提出一个观点,上海要不要搞特别行政区?在接受《中国经济报告》采访时,张军结合自贸区进一步作出了阐释,特别行政区的想法是考虑能否让上海变得更特别、更灵活,比如能否拥有自主立法权.现在来看,给予上海特别行政区的待遇不是那么现实,可行的是赋予上海自贸区先行先试的特权,但是特权不能特殊到别人无法模仿.

在安邦发布的一份分析报告中也指出,当初深圳特区的法律突破有两个特点：一是主要体现在“增量”部分,即过去没有法律规定的新生事物；二是在国家现有法律许可之下,不与国家已有法律直接抵触.换句话说,深圳的突破仍是在国家一级层面的法律框架之内.

对此,刘春彦认为深圳经济特区经过全国人大授权享有一定的立法权,上海不会形成特权的情况,因为自贸区也是国家主权的一部分,而且自贸区暂停实行的法律一定是通过全国人大常委会层面来实施,所以一定是中国的法律.

对于上海自贸区内部是否会设立独立的法院,如上海或浦东新区是否会有派出法院（派出法庭）或派出检察院,刘春彦判断,“可能会有一些专业性的法院,如包括审理金融案件在内的商事法庭等,只审理交易性的案件.”

张军表示,“自贸区的概念至少是10年的概念,在管理体制、金融、贸易、土地都会有比较大的改革,相应政策法规需要重新清理,可能前5年都会做这个事情.”

推进贸易发展方式转变

从某种意义上说,中国是一个贸易大国,但并不是一个贸易强国.

在贸易领域,作为一个试点性质的特区,上海自贸区在海关监管方面,将实行“一线放开、二线管住”.具体来说,企业凭进口舱单货物直接入区,再凭进境备案清单向主管海关办理申报手续；探索简化进出境备案清单,简化国际中转集拼和分拨等业务进出境手续,探索建立货物状态分类监管模式.《时代周报》援引上海社科院经济研究所所长杨建文的说法,区内中外企业享有区内贸易自由、人员进出自由、货物进出自由、货币流通自由、货物存储自由等五大权益. 贺军表示,从政策来看,“一线逐步彻底放开”,意味着货物由境外进入自贸区,逐步不受海关监管；“二线安全高效管住”,是指货物在自由贸易区和非自由贸易区之间进出,海关实施监管.这就像过去的深圳特区,也曾经用铁丝网围成了关内关外.

对此,多是采取货物状态分类监管模式,即按照货物的保税、完税、非保等状态分类管理,建立不同的监管模式.

贺军认为,一线放开容易做到,这里的关键是二线能否真正管住.如果管不住,就会引发多种麻烦和争议,影响自贸区的建设.

根据识局智库所引述的内部材料,针对一线放开、二线管住,需要实现三个转变.第一个转变是从管货向管企业转变,第二个转变是从海关备案制要向登记制转变,第三个转变是封关要向信息围网转变.

为此必须对现在的贸易发展方式进行优化,鼓励符合贸易区的贸易方式.上海方面提出要“形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势,加快提升在全球贸易价值链中的地位.”

具体内容包括,推动贸易转型升级,发展亚太地区总部、营运中心、离岸业务、内外贸一体化发展、大宗商品、文化贸易、服务外包、融资租赁、高端维修、跨境电子商务等.据此上海希望将自贸区打造成为“服务贸易创新的引导区”.

投资自由化

在扩大投资领域方面,试行准入前国民待遇、探索建立负面清单管理模式成为亮点.

来自法新社（AFP）的消息显示,上海自贸区草案中涉及19个行业的扩大开放,按照公平准入原则,暂停或者取消投资者的资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施.这19个行业分别是：金融服务行业、健康与医疗保险、融资租赁服务、航运服务、船舶运输业、增值电信业务、游戏游艺设备、文物拍卖、法律服务、资信、旅行社、人才中介服务、投资管理服务、工程设计、建筑服务、演出经纪、所、教育培训服务、医疗服务.

商务部国际贸易经济合作研究院国际市场部主任赵玉敏接受《中国经济报告》采访表示,在上海自贸区内可能会实行不同的外资准入政策,将试行准入前国民待遇.准入前国民待遇不是WTO项下的规则,WTO没有涉及外资,只是对货物贸易进行了规范.北美自由贸易区（NAFTA）、东盟-日本全面经济伙伴协定（AJCEP）、韩国和印度与东盟签署的自由贸易协议中都有投资的准入前国民待遇,所以TPP和TIPP可能也会涉及到这方面的规则.

贺军解释道,所谓“负面清单管理模式”,指的是一个国家在引进外资的过程中,对某些与国民待遇不符的管理措施,以清单形式公开列明,在一些实行对外资最惠国待遇的国家,有关这方面的要求也以清单形式公开列明.这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检,对其中不符合要求的部分事先进行整改,从而提高外资进入的效率.

在现行体制下,中国采用的是大陆法系,中国对外商投资分为鼓励类、限制类、禁止类三类,并以外商投资产业指导目录的形式进行发布,监管上即所谓的“正面清单”.“正面清单”使得监管部门有机会进行事前审查,但是缺乏效率和创新.另外,采用审批制进行甄别,会形成很大的灰色地带.

而英美法系,监管上是负面清单,即“法无禁止即可”.现在暂停四部法律是在法律的执行层面,刘春彦指出,问题是如果出现了新型法律纠纷而现有法律没有规定的时候法院应该如何审理这些案件,判例法下可以通过审判来创造规则,而中国法院很难脱离现有的法律框架来创造规则.这也是光大异常交易案件后法院不知如何审理的难题.

张军坦言,“负面清单管理其实就是做减法,但是大家心里也没底,只能边学边干,或干中学,会有一个调整的过程,包括相关部门如何适应也是很重要的问题.”

而清单的具体内容目前还无法得知.但根据公开信息,清单的制定面临来自市场和政府的博弈.一方面清单名单不可能太长,否则就违背了国际通行规则,与改革初衷相背离；另一方面,清单过短,在事后监管缺乏机制和经验的情况下,风险难以防范.

赵玉敏分析指出,中国在加入WTO时实际上使用的还是正面清单,负面清单也是WTO规则之外的一些双边或区域协议所要求的.上海目前在还在做一些准备,短期内不可能全面铺开,一些敏感领域还是会有保留,是否会把国有企业排除在试验之外还不清楚.可以先从“正面清单”入手,逐步过渡到“负面清单”管理.

金融领域破题

贺军指出,上海自贸区虽然名为自贸区,但最大的焦点则是在金融领域的突破上.

陆红军表示,自贸区要增加贸易和投资便利性的背后就是要改进金融服务,并且发达国家试图用贸易体系替代金融体系,金融体系将随着贸易体系的变化发生改变.

上海自贸区的建设,将会推动一系列的金融领域改革.上海市金融办副主任徐权曾提到,自贸区的试点内容涉及金融方面的包括利率市场化、汇率自由汇兑、金融业的对外开放、产品创新等,也涉及一些离岸业务.

陆红军分析认为,自贸区内金融领域改革需突破三个方面.一是人民币资本账下的兑换问题,第二是利率和汇率市场化改革,三是金融市场的创新与金融机构的发展.

贺军称,此前曾有上海将实行“汇率双轨制”的传闻,一份草案称,中国将在风险可控的前提条件下,允许在上海自贸区内人民币汇率自由兑换,并允许区域内人民币汇率自由浮动.由于目前中国的金融开放仍受制于一些现实条件,如法律、市场环境、部门利益等,两率（利率、汇率）的自由浮动、资本账开放等关键的改革都需要等待.自贸区如果在这些领域突破,将会形成金融改革的特区,这可能是当前国务院所希望看到的.

上海市政府参事室主任王新奎此前指出,将通过各个不同的产品设计和运用来体现汇率、利率的市场化和自由化.对此,陆红军分析称,利率和汇率市场化既然是试验,就会在量和质上有所规定、在风险上有所控制.一是只能在28平方公里试验成功后才可能移植到其他区域,二是不同产品和不同状态分类管理,三是每种产品的风险要有隔断墙和防火墙全面控制风险. 而对于金融改革的步骤顺序,陆红军则认为,顺序对于中国来说不是太重要.国际上也有同步交叉进行的先例,操作时是同步的,只不过每个阶段会有一个重点.金融改革带有很大的综合性,政府首先要策划好总体设计.

上海国际金融中心有望因自贸区的成立而破题.

陆红军认为,上海自贸区是上海国际金融中心的关键突破点和关键战役.国务院2009年出台的指导意见指出,到2020年建成和国家经济实力和人民币国际化相适应的国际金融中心.国际金融中心的建设很大程度上取决于国家经济实力和金融改革.

贺军称,从目前的公开信息来看,上海自贸区还涉及到建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制,鼓励金融市场产品创新.在设立银行方面,放宽设立条件.允许符合条件的外资金融机构设立外资银行.据香港媒体报道,上海银监局目前正在联系部分外资银行,包括汇丰、渣打,了解他们在自贸区的经营企划,可能成为自贸区成立后首批入驻区内的外资银行.还有传闻称,在自贸区内将实现利率市场化（贷款利率全面开放,存款利率可能开放）,金融机构资产方价格实行市场化定价等.

刘春彦表示,历史经验表明,国际金融中心建设离不开一个健康的法治环境.上海金融中心的法治建设,在很大程度上属于强制性变迁,即在国家既有的金融法律制度框架下发展.但是上海在建设国际金融中心的过程中发现难以推动,因为很多权力都在“一行三会”手中,上海市政府是无能为力的.刘春彦曾认为,上海国际金融中心的建设需要制定一部特别的法律,这部法律应当施行负面清单,现上海自贸区建设应验了当时的设想.上海自贸区和上海国际金融中心建设相互促进,相互包容发展.有贸易中心才会有真正的金融中心,金融中心的建设又会促进贸易中心发展.

贺军也强调,政府最需要注意的,就是在金融领域可能产生的混乱.但是,两率的双轨制以及其他的金融特殊政策,会在国内形成“双轨制”,制造出套利空间.很多实体领域可以搞“双轨制”,但在金融领域是不宜搞“双轨制”的.比如,金融领域的资金定价,难道中国要搞出两种人民币?一种是自贸区的,一种是非自贸区的?另外,金融资源的集散,也不是自贸区的边界所能禁得住的.实行双轨制后可能产生的市场扰动,令人关注.

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目前已经少有国家采取双轨制汇率了,国际货币基金组织（IMF）在汇率制度安排方面也不主张成员国采用双重汇率制度.

样板如何推广

当上海自由贸易试验区获原则性批复后,其他省份羡慕不已,认为上海又获得了的垂青,又拿到了政策红利,于是纷纷申请类似的自贸区.

对此,贺军认为,自贸区就是政策特区,有特殊政策,就可能有新的发展机会.地方政府对此当然很热衷,都希望获得这样的资格.地方政府的争相争取,会面临如何平衡的问题,给谁或不给谁都需要斟酌.

之所以选择上海,李克强总理给出了包括自然条件、人文基础、工业产业基础和开放经验在内的四个理由.但显然,自贸区不仅关系到上海.上海社科院世界经济研究所所长张幼文表示,上海自由贸易试验区提交的方案从一开始就强调“可复制、可推广”.

贺军也表示,自贸区在市场开放方面具有“样板”意义,如果试点成功,今后可能在全国扩大.对本届政府来说,需要找到一些战略支点,作为经济发展和改革的支点.中国东盟合作、上海自贸区,都是战略支点.

而对于其他地区的复制,张军告诉《中国经济报告》记者,上海自身也在反思一个问题,自贸区的这些做法不能特到别人无法复制.上海自贸区必须要有强大的辐射能力和被模仿的能力.

张军表示,上海自贸区的终极目标并不是要让上海一枝独秀,而是上海先行先试的做法能够对全国产生推广效应.上海先走一步,积累经验教训,相信很快会推广到其他具备条件的地方,也就是等于通过上海倒逼整个体制的改革.

陆红军则表示,“改革到了攻坚时刻,大家都很期盼是可以理解的.政府决心很大,但也是审慎的,第一步要非常小心,现在还是打基础、抓突破口的时候,只有在28平方公里试验成功后才可能移植到其他区域.”

同时张军建议,各个地区试验区的方案不应由部委来定,而应该由地方来定,这一点是不可替代的.在推广过程中可能会出现多个类似上海的试验区,从整体上拉动经济.而这些试验区的布局首先取决于战略的设计,最重要的是因地制宜地结合各个地区和城市的区位优势、经济结构.

力除所谓“特色”

以前,中国在对外开放过程中经常将国外规则加以改造运用于国内,冠以“中国国情”或“中国特色”,结果在具体操作上不伦不类,不符合国际惯例的市场规则.

哪些是不符合国际惯例的呢?从短期内来看包括三点：政府管制、国企补贴、知识产权问题.

中国绝大多数国有企业都可以从政府获得补贴或者返税,这直接导致了不公平的市场环境.更严重的是,对于那些严格遵守市场竞争规则的企业而言,“劣币将驱逐良币”,真正创新、有技术的企业生存空间变得狭窄.而一些不尊重知识产权的企业,他们的产品或多或少有侵权现象.

今后这类企业将会遇到麻烦.自贸区将遵守三项原则：严格的政府不干涉原则,严格的政府不补贴原则,严格的知识产权保护原则.有了这些原则,作为试点的中国（上海）自由贸易区才能为中国最终加入TPP提供符合国际惯例的样本.

在张军看来,核心问题是市场与政府的关系.如何把握政府与市场的边界很难,自贸区的建设里要做减法,能够明确不需要政府干预的领域应该由市场来解决.但也不可能做到政府完全退出交给市场,毕竟这个市场还不完善,法律法规也不健全.尤其是在先行先试的过程中,会有政府规划和指导性原则来加以监管.可是问题在于政府会形成惯性,干预只会越来越强化,监管就变成行政管制.一些有风险的领域如金融领域、资本流动、人民币兑换等需要市场和市场主体共同分担.同时要有替补,如何让监管更有效.自贸区挂牌以后,政府管理体制的改革将是未来1-2年内的重点.

上海国资、国企改革早于自贸区,但是张军认为步子还不够快.上海经济总体上还是政府控制了绝大部分资本,国企国资比重比较大,短期内减持到比较低的水平操作层面上比较难.自贸区因为范围有限,在国资国企的推动上力度能有多大还不肯定.有一个想法是,虽然自贸区只有28平方公里,可能上海会用足政策,超越28平方公里,企业可以注册在自贸区内、活动在自贸区外,这样一来对上海经济结构调整、降低国资国企比重会有比较好的帮助.