应对国外“双反”调查中的“常规性策略”与“非常规性策略”问题

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一、国外“双反”调查：贸易保护主义的新态势

所谓“双反”调查,是指对来自某一个（或几个）国家或地区的同一种产品同时进行反倾销和反补贴调查.具体是指当进口产品以倾销价格或在接受出口国政府补贴的情况下低价进入进口国国内市场,对进口国生产同类产品的国内产业造成损害的情况下,世界贸易组织允许成员方基于恢复正常的进口秩序和保护国内产业合法利益的目的,而使用的反倾销和反补贴等贸易救济措施.随着中国在世界贸易体制中的作用日益重要,美国和欧盟改变了以往不对非市场经济国家采取反补贴调查的习惯做法,对中国产品征收了反倾销税和反补贴税.近年国外针对中国频繁的“双反”调查,对我国经济发展政策、产业扶持政策、汇率政策和出口信贷政策等提出了严峻的挑战.具体考察国外发起的“双反”调查,基本上都存在以下问题：

(一)规则的歧视性

各国发起反倾销调查的依据主要是本国的反倾销法.中国出口的产品频繁的被指认成倾销进而征收高额的反倾销税,这一现象绝不是偶然的.截至2011年底,中国已连续17年成为全球遭受反倾销调查最多的国家,连续6年成为全球遭受反补贴调查最多的国家.如果说这一时期的损失主要受制于“非市场经济国家”的规则待遇,那么能否对像中国这样所谓的“非市场经济国家”实施“反倾销”调查的同时实施“反补贴”调查呢?按照世界贸易组织《补贴与反补贴协议》第25.8条的规定,反补贴规则适用于所有成员方,并没有排除非市场经济国家的适用.也就是说,对所谓的非市场经济国家实施“双反”调查并无国际法上的障碍.

美国虽然曾经对发生在1986年美国著名的乔治敦城钢铁案,作为国内的判例法确立了对“非市场经济国家”的产品不适用美国的反补贴法.但是,美国政府针对原产于中国的输美产品却并未有守住这条底线,显示出明显的法律歧视性,奥巴马总统亲自批准的针对中国轮胎出口的“双反”案,充分说明了美国政府的双重标准.此外,欧盟也在积极寻求法律上的突破,以使其反补贴法适用于中国.2010年1月颁布了修改后的反倾销法,对于反补贴法的改革正在酝酿中.另外,加拿大《c-50法案》是直接针对中国贸易所采取的贸易救济立法.法案中与反补贴相关的部分,即2004年4月修改了《特别进口措施法》第20节有关非市场经济的规定,使之可以适用于中国.据商务部统计,中国已经成为全球反补贴调查的最大目标国,随着各国法律的修改以及中国在2016年市场经济地位的确立,针对中国发起“双反”调查将会有增无减.

(二)程序的随意性

近几年来,外国对华的贸易救济调查中规则滥用、程序随意性加大的迹象日益明显.种种现象皆表明针对中国的“双反”调查规则趋严趋紧.以反倾销为例,美国曾长期采取印度作为替代国,但是自2011年起,美国开始针对不同案件采用不同的替代国,包括印尼、泰国、菲律宾、南非等国家.看似选择什么样的国家作为替代国无关紧要,但实际上这并不是偶有为之,而是服务于最终的目的,即征收高额的税收.从最近发生的几起反倾销案件来看,由于采用了印尼和菲律宾作为替代国,案件的最终税率都在100%以上.

此外,美国商务部（而不是美国海关）有权决定反倾销中的原产地及反规避问题,从而加大了一项产品被征收反倾销税的可能性.在反倾销调查中,如果海关判定被调查产品的原产地并不是被调查国,商务部还可依据相应的原产地规则认定该产品的原产国是否为被调查国.也就是说,最终选择哪些国家、哪些商品、征收多高的税,这些只能悉听美国的安排.欧盟等国的反倾销调查制度也非常复杂,如欧盟在做出反倾销措施的终裁决定后,反倾销程序进入5年的征税期,期间还要接受各种名目繁多的反倾销调查,通常表现为对终裁决定进行临时复审调查、反吸收调查、反规避调查、退税调查等.这些都让中国企业在应接不暇时身心疲惫,对结果的缺乏预期又往往丧失了最初应诉的意义.

（三）结果的不合理性.“双反”调查带来的双重征税是否存在重复计算、重复计税的问题?各国在双反案中的一贯做法是在反倾销判决中,考虑到中国政府在市场中的作用及可能存在的补贴,通常向中方企业征收较高的反倾销税；同时在反补贴调查中,又会进一步量化政府对企业的补贴程度并再征反补贴税.这明显是对中国企业的双重歧视,并与世界贸易组织所倡导的公平贸易精神完全背道而驰.

以美国为例,根据法律规定“双反”调查程序属于行政调查,而非正式行政裁决,不能适用美国《联邦行政程序法》的举证责任规则,而应由行政调查机关对待查事实进行全面调查,在事实真伪不明时由调查机关承担举证责任.比如,在未加工橡胶磁一案中,因为美国商务部将举证责任加诸中方,使中国产品遭受了反倾销税反补贴税的重复计算,所获税率畸高.中国所有的涉案企业面临109.95%的反补贴税税率以及105%—185.28%的反倾销税税率,两者叠加起来广东盈进磁性产品有限公司需要承担的税率高达295.23%.

二、我国现有的“常规性策略”难以有效应对国外“双反”调查

中国现有的应对国外“双反”调查的常规办法较多,比如：健全商品价格体系、调整和优化出口商品结构及产品质量、理顺企业产权制度、充分发挥行业协会组织协调功能、参与WTO多边谈判制定合理规则等.这些“常规性策略”都能够在一定程度上应对国外发起的“双反”调查,或者是减少我国遭遇“双反”贸易摩擦的机会.但是,在及时、有效地应对“双反”调查方面显得稍有不足,如果以简单的常规举措来应对,难以有效.这里举例如下：

（一）加快产业结构调整和外贸增长方式转变.虽然有效,但是短期内难以见效.坚持进口与出口并重,转变外贸发展方式,这是从根本上提升我国经济实力的举措.当前,在欧债危机持续发酵的影响下,国外市场扑朔迷离、需求萎缩,中国出口务必要把眼光放长远,进一步尝试多头出击,在继续把握原有市场的基础上,不断开拓发掘新兴市场.今后要不断增加产品附加值,优化产品结构,创造新工艺新技术提高技术含量,以企业自身的实力打击国外的双反调查.这种方法虽然长期有效,但是短期内难以见效. （二）在世贸规则体系内运用法律手段,虽然理性,但是弹性太大.尽管世界贸易组织一揽子协议为各成员国的贸易往来提供了一整套规范的法律制度,又有争端解决机构做后盾,但是在世贸规则体系内运用法律手段,虽然理性,但是弹性太大,难以从根本上有效遏制.譬如发生在2009年的河北兴茂轮胎有限公司诉美国商务部反倾销反补贴调查一案,美国国际贸易法院法院要求美国商务部在90天内对该案重新做出裁决并提交法院审查.但美国业界并未理会美国国际贸易法院的裁决,仍旧继续发起双反,仅在2009年9月份就连续针对原产于中国的碳钢和合金钢制无缝标准管和压力管、铜版纸、钢筋固件、钠和钾磷盐发起四起反倾销和反补贴调查.此外,即便经WTO争端解决机构裁决违反规则的做法,各国也会通过修法来使其合法化而继续保护其贸易行为.例如美国众议院2012年3月6日通过了《1930年海关关税法》的修订案,修改后的法律允许行政部门对来自非市场经济国家中国和越南的进口产品实施反补贴措施.2012年9月17日,中方就美在关税法修订法案中的错误做法向世贸组织争端解决机构提出磋商请求,正式启动世贸组织争端解决程序.

（三）行业协会虽能提供较好的处理贸易摩擦的平台,但是目前发挥的作用十分有限. 行业协会本应在应对“双反”调查中发挥积极的作用：利用信息优势,建立起一整套完善的预警机制,一旦发现可能被发倾销的因素,即使帮助企业协调和调整；整合和分配企业的资源、专业人才等等.但是目前,行业协会面临的主要问题是没有确认其作为中介组织的法律地位,其工作面临着无法律依据、无法定权限和能力有限的尴尬状态.

三、应尽快建立应对国外“双反”调查的“非常规性策略”

（一）制定反报复名单,针锋相对予以还击.一旦出现外国针对中国的“双反”调查,中国除了按照常规性应对措施实施以外,还应建立快速反应机制,针锋相对予以抵制.例如发生在2011年5月14日欧盟委员会对华铜版纸反倾销反补贴案作出的终裁,裁定对中国企业征收4%—12%的反补贴税和8%—35.1%的反倾销税,这是欧盟对华的第一起反倾销反补贴案.两天之后,中国商务部就公布对原产于欧盟的进口马铃薯淀粉反补贴调查的初步裁定.为此可以考虑将美国、欧盟、加拿大等与中国经常发生此类摩擦的国家列入“黑名单”,将印度、巴西、墨西哥和俄罗斯等国列入“灰名单”.据此,一旦名单中的国家发起针对中国的“双反”调查,中国可以迅速反应按既定战略实施报复.

（二）建立各种途径的应对机制.虽然我国目前已有处理各类贸易摩擦的相关机构以及处理时的联动机制,但是在制度、程序以及应对的一体化方面尚有欠缺.针对发起“双反”调查的不同国家和不同类型的的调查,我国应建立不同的应对方法和操作流程.例如像巴西、阿根廷以及非洲的一些国家,这些我国企业开拓得相对较晚的市场,无论是制度建设、程序履行、信息披露还是纠纷处理等方面都不够顺畅,对当地的语言、文化、法律以及贸易规则等的熟悉程度较弱.因此,应对来自这些地区的“双反”调查,相比起来自欧美地区的,可能会有较大不同并且应对难度会加大.为此需要建立差异化的应对机制,使得各类纠纷得到及时有效的处理.

（三）完善我国的贸易壁垒制度.随着我国“走出去”战略的进一步实施,出口企业的海外并购、海外建厂以及出口份额的进一步增大、出口结构的进一步调整、出口产品档次的进一步提升,我国产品会越来越多地占领海外市场份额.因此,来自其他国家的“双反”调查多发并可能成为常态,同时来自发达国家的节能、环保、标准、技术等方面的贸易壁垒也会越来越多,例如欧盟REACH法规、轮胎标签法、碳关税等引发的贸易摩擦影响也有逐步扩大的趋势.这些贸易制度不仅发挥着贸易保护的作用,也能随时按照需要上升成贸易壁垒.这些制度对于其他国家而言,不仅需要遵守更应该效仿.当我国的产业发展到一定程度时,也同样需要用足用好,一旦面临国外发起的“双反”调查时可以更加有理有力的回击.

（四）增强我国在“双反”贸易摩擦中的反制措施.首先,尽快完善现有的反倾销反补贴法律制度.目前我国的“双反”条例仍属政府法规,未上升为国家法律,在众多“双反”案件中无法成为对外贸易博弈的有效工具.比如,目前我国对外反倾销立案数量较多,但是最终所采取的反倾销关税偏低,力度不够.对外反补贴立案仅有5 起,且仅有2 起采取了最终措施,反补贴力度偏小.其次,政府应进一步调整产业发展政策和规范补贴行为.继续鼓励外贸企业对外投资,将生产环节外移,可以起到缓解“双反”贸易摩擦的作用.此外,按照世界贸易组织《补贴与反补贴协议》的要求,增加不可诉补贴的使用力度.将支持和补贴更多地投入到贫困落后地区,包括新能源产业的研发和人才教育上,支持产品应用系统的核心技术开发等领域.同时,对于一些经常为国外所“诟病”的出口补贴、出口信贷、土地政策等进行合理规范,最好能够变换成其他的隐性形式.最后,像其他许多的措施也都十分有效,比如建立反倾销反补贴数据库,及时关注和收集各国各类倾销及补贴的相关信息；完善“双反”调查的专业预警机制等等.