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在解释中国自1978年以来的经济增长时,有一个原因经常被提及,就是地方竞争.地方竞争的逻辑是政府追求经济增长,以增强执政合法性,带动地方行政长官追求GDP.于是各地相互竞争,GDP增长快的地方官员获得升迁,同时也促成了全国经济的快速发展.
但这种地方竞争或官员晋升锦标赛效应,至多局限在县及以下的级别中,在更高级别的市区级和省级中则并不明显.更关键的是,中国政治的逻辑决定政府必须以任命、轮换、调任等方式来控制地方官员,因此给出清晰的指标将会削弱的控制力,也会导致地方官员有激励扭曲指标来获得晋升.
对大量市长以上级别官员的调动进行研究,发现中组部考察一个官员时会将其从小地方调到经济体量更大的地方,这些地方往往经济增长也快,而后被升迁至更高层级.所以往往是官员先获得潜在的晋升机会,再派往经济好的地区,这与官员先在地方推动经济增长再获得晋升是不同的逻辑.
理清这一点,再来看中国（上海）自由贸易试验区,就不容易陷入地方竞争带来增长的假想之中.自上海自由贸易区设立以来,不少人预期天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区等都会加入到申请自由贸易区的行列中来,然后大家相互竞争,推动增长,成为下一轮改革的推动力.
上述假想面临两个挑战：一是自由贸易区的官员晋升逻辑不同于县一级或以下官员的晋升,所以行为方式上未必会有相似性；二是即便未来开放自由贸易区申请,也不会是一种全国性的现象.所以从地方竞争的角度来看自由贸易区,反而可能过于关注细枝末节,而忽略大局.例如地方竞争的思路已经影响到很多人对香港特别行政区与上海之间关系的看法,认为上海崛起将会损害香港的利益.这种潜在的“竞争性思路”没有看到的是整体效应.
整体上,“制度破冰”带来的意义显得更为重要.中国的改革开放经验中有一种模式是清晰可见的,就是“地方试点,逐渐推广”.地方试点大部分是由于地方自身的压力所致,正如科斯和王宁在《变革中国》一书中提到的,中国改革的成功离不开这些边缘处的革命.但这种边缘革命重要的并不是说推动了地方竞争,而是制度破冰.制度破冰之后,才有各地的学习和效仿,这与地方竞争的逻辑并不一样.
从某种程度上说,上海自由贸易区也不过是向香港特区学习经验而已.但在大陆,这无疑是一个制度层面上的突破.从经济特区、沿海开放城市、新区到自由贸易区,一路走来,阐释的正是“先制度破冰,而后各地学习跟进、进而助益经济增长”的逻辑.如此一来,要考虑的是如何降低制度学习和应用的成本,法治化无疑是题中应有之义.
作者为本刊特约学术编辑