WTO下“特保条款”的挑战

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“特定产品过渡性保障机制”(以下简称特保条款)是《中国加入WTO议定书》第16条的重要内容,指当原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱,则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商,如难以在60天内达成协议,受影响的成员有权据此在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内,对此类产品采取撤销减让或限制进口的措施.近年来我国出口贸易中涉及特保案件数量和金额年年增加,该条款已经被某些国家运用作为限制我国某些商品出口的重要贸易政策工具,在今后几年还可能成为限制我国出口的主要手段,必须引起重视.

一、特保条款对我国外贸出口的影响与挑战

随着我国与世界各国经贸关系的日益加深,各种贸易矛盾也日益凸现.据海关最新统计,2005年我国全年进出口总额为1．422万亿美元,较上年同期增长23．2％,相当于“人世”之前2001年的2．8倍.经验显示,进出口的高速增长总是与贸易摩擦的频发相生相伴,2005年国外对我国发起贸易救济调查91起,其中反倾销立案调查51起,保障措施(含特保案件)立案调查40起,平均2天就有一起贸易纠纷发生.

自2002年5月,西班牙首次向欧盟提出对中国柑橘罐头实施特保调查以来,针对我国提起特保调查的涉案国家越来越多,立案数量也增加较快.如表1所示,2002年仅有3起,而2005年高达10起,由2002年的美国和印度,扩大到韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度和欧盟等国,并有继续扩大的迹象.其次,特保调查所涉及的范围和项目也越来越多,其范围涵盖了食品、纺织品、五金产品、机械产品等.从调查对象的商品类别来看,基本上是附加值较低的产品,其中纺织品是重点.此外,美国是对我国实行特保立案数最多的国家,截至2005年底已立案的达12起,占立案总数的55％；也是对我国商品采取特保调查涉案金额最多的国家.显然,一些国家已运用特保条款来限制我国某些商品出口,在今后几年还可能变本加厉.

特保条款的滥用不仅损害了我国的出口利益,而且会对我国的就业水平、引进外资造成不利影响.首先,我国外贸依存度近年来一路上升,这使得我们对任何贸易纠纷不敢掉以轻心.据统计,2003年,我国外贸依存度为62％,2004年升至70％,至2005年底,这个比例已突破80％.突出表现在加工制造业的对外依存度较高,如纺织品、鞋类、家用电器和摩托车等行业.其次,我国一些具有比较优势的劳动密集型产品出口地区比较集中,容易受到制裁.比如,中国最具竞争力的纺织品和服装,2004年出口到中国香港、日本、欧盟、美国和俄罗斯五大市场的占到出口总额的64％.第三,外商投资企业拉动经济和吸收就业的比重越大,但外商投资企业中出口加工型企业比重较高,其投资倾向受贸易环境的影响较大.据商务部统计,2005年,外资企业加工贸易进出口5778．74亿美元,同比增长28．4％,占同期加工贸易进出口总额的83．7％,在外资企业就业的人员达到2350万人,但是,加工制造产业转移的流动性较强,真正落地生根的不多.只要中国的外贸环境恶化,这些外企就可能撤出中国,转移到其他发展中国家.对外国而言,只要抓住我国的纺织品和加工制造行业,就能抑制对华投资和外贸形势,降低中国的就业水平,进而就可能影响整个经济安全和社会稳定.

二、特保条款被频繁使用的原因

(一)特保条款实施的门槛较低,启动程序简便

针对我国的特殊保障机制,实施的条件不仅比传统的WTO保障机制的标准要低,甚至比对不公平贸易的补偿所需具备的条件还要低.如《议定书》第16条对援用特保条款的前提有两项规定,即存在市场扰乱和重大贸易转移.对存在市场扰乱,文件中使用标准是：一项产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁.这里使用的措辞远低于《一般保障协定》中使用的“严重损害或严重损害威胁”.至于产生重大贸易转移则是一个新创的概念,在《工作组报告》第247段中,贸易转移指由于中国或其他WTO成员根据《议定书》第16条第2、3或7款采取行动而使来自中国的某一产品进入某一WTO成员的数量增加.对于如何确定贸易转移是否“重大”,《工作组报告》的解释为“进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长”.据此,只要证明进口产品数量是增长的且与上述行动具有因果关系即可.特保措施免去了反倾销所需要进行的大量调查,也不必计算反倾销率,门槛极低.

(二)特保条款设定的针对性强,且不易遭报复

针对中国的特保条款是单向性的,即中国不能由于受到特保条款的制裁而采取报复措施.该条款规定：“一个WTO成员方只能在阻止和补救市场扰乱所需的时期内依本条款采取措施.如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的,而且如该项措施持续有效的期限超过2年,则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让义务.但是,如一措施是由于进口的绝对增长而采取的,而且如该措施持续有效的期限超过3年,则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施CATTl994项下实质相当的减让义务.”从这个条款中可以看出,我国要采取相应的报复至少要经过2―3年的时间,这无疑使我国的报复和威胁报复能力降低.而在《保障措施协议》中,这种报复权利是在成员方一开始采取措施时就可以进行的.

(三)特保条款的适用范围广、时限模糊

对于特定产品条款的适用范围与时限,《议定书》第16条的适用范围是对原产于中国的所有产品,时限为12年.但是,《工作组报告书》第242段将《纺织品与服装协定》所涵盖的、原产于中国的纺织品和服装产品又单独对其规定了要求更低的特别保障措施.根据国际习惯,特别法优先一般法适用的原则,一般认为,凡是另有单独协定的皆优先适用单独协定之规定.因此,对于原产于中国的纺织品和服装产品在2008年12月31日期满之后,将不再受特保条款之限.但在《报告书》第242段g款的规定：“WTO成员不得分别依据本条款和《议定书》第16条同时对同一产品采取措施”,在规则上是限制同时适用这两种特保措施.其他缔约国可能理解这两者是一种平行关系,也就是说,可能将纺织品的使用时现延长到2013年.由于时限界定上的模糊使得该条款的前景更扑朔迷离.

三、积极应对特保条款下的贸易争端

从上面的分析来看,特保条款的援引门槛虽然较低,但从调查的发起到真正实施需要经过一定程序和时间,我们并非束手无策.当年,韩国、日本和一些东南亚等国家再加入GATT或WTO时也受到过 类似的不公平待遇.他们的经验表明,应对此类摩擦需要政府、行业协会和企业协同作战,应诉越快越好、企业越多越好、证据越细越好.所以,我们面对此类贸易摩擦,应从提高宏观经济质量、落实科学发展观的高度来制定战略,布置战术,要有一整套长短期结合、内外兼修的应对办法.从短期来看,对外要吃透法律、积极应诉、据理力争,对内要规范出口次序、提高产品质量,实现出口区域多元化；从长期来看,对内要调整产业结构与经营思路,重视品牌建设,对外要各个击破,逐步获得市场经济地位,争取合理的贸易环境.

(一)发挥政府在应对特保条款贸易摩擦中的作用

中国成为WTO成员后,不但改变了以往面对贸易争端控诉无门的局面,还拥有了一定的话语权,对于贸易摩擦可诉诸争端解决机制,就可以运用法律规则结合经济、行政及外交方法积极应对他国发起特保措施和其他贸易纠纷.对政府来说,要提高制定和利用国际规则保护本国利益的能力,强化我方在国际贸易谈判与交涉中的地位,加强对国际贸易摩擦预警机制和快速反应机制建设,引导并帮助涉外企业改制转型.

1.推动自由贸易区的建立和双边自由贸易协定的缔结,逐步改善外贸环境

经济全球化和区域一体化是当今国际经济发展的两大趋势.区域内贸易结盟,成员间相互给予优惠的贸易、投资条件,增加了区域外成员的市场进入障碍.近年来,我国在国际市场开拓中遇到区域集团成员的强大竞争,严重影响了我国市场开拓能力.我国应采取更加积极和主动的对策,发起或参与建立自由贸易区,使其成为我国开拓国际市场、实施多元化战略的重要措施之一.通过缔结双边或者多边的贸易协定来逐步解决非市场经济条款、特保条款和贸易政策过渡性审议机制三大不平等条款问题,维护公平贸易环境.当前,已有36个国家承认中国完全市场经济地位,为我们寻求应对特保案件提供了公平、有利、合理的基础.

2.引导企业海外投资设点带动贸易,绕过各种贸易壁垒

以投资带动贸易是绕过各种贸易壁垒重要的手段.随着国际分工的日益深化和国际金融服务体系的完善,全球范围内的投资与并购十分活跃,到需要重点开拓的国家和地区内投资设点,既可以利用外国的各种资源,又可避免外国实施对我国的限制措施,同时也可以在很大程度上减轻对人民币升值的压力.海外投资与并购是一个系统工程,既涉及到投资领域、地区、规模、目的、方式、文化差异和管理水平等,也涉及到资金的来源、安全等问题.落实“走出去”的战略,离不开政府的推动和引导.

3.通过财税等政策引导涉外企业优化出口结构,降低市场依赖风险

由于高科技含量、差异化的产品可替代性低,特保调查也就难以起动.发展高科技高附加值行业,政府可以在金融、财政、税收、技术引进等方面进行配套的系统支持.逐渐提升和优化我国出口商品结构,尤其是本土资本支持的出口产业结构.再者,政府要积极支持我国企业参加国际展览会、展销会扩大我国商品影响,推动开拓新市场,在有条件的地区组建中国贸易中心和商品周转调拨中心,为企业提供重点服务.政府合理控制外贸依赖度、均衡各地区出口的比重,有助于规避政治关系恶化的风险和外贸依赖型风险.

(二)强化企业自身在应对特保调查中的义务

我国产品出口企业须尽快转换现有竞争模式,通过优化出口产品结构,学会运用商标、包装、公关、广告等多种非价格竞争手段提高出口产品的档次、附加值和技术含量,并积极开拓新兴市场.

1.企业应健全财务制度,应对特保调查

企业应该建立严格的财务制度,加强财务管理,使之符合国际标准,以便在应对特保调查时准确、有效地提供各类数据,进行自我辩护.特保调查是一个行政程序,各国发起此类调查的目的不是追究有关当事方的责任,而是限制其今后的过快销售行为.特保调查针对的是一类产品,而不是一个企业,因此涉案企业最忌讳的是自动弃权,这意味着放弃了市场,任由起诉国根据他们“掌握的材料”作出不公正裁决.起诉国一般比较重视应诉企业在产业中的代表性,因此群体应诉往往能起到良好的作用,如果是整个产业集体应诉还可以大大削减诉讼经费.

2.加快营销渠道建设,在国际供应链的高端取得一定的控制权

近年来,我国产品出口的强劲增长,同时也导致我国产品在进口国价格的急剧下跌.我国出口企业竞争的过程中,很大程度上使用的是价格战,结果往往是鹬蚌相争,渔翁得利,国内企业两败俱伤,国外客户稳操胜券.随着我国经济实力的增强和商业经营人才的成长,我国多数企业已经有能力运用现代商业运作模式进行营销渠道和品牌建设.如果我国能够掌控产品供应链的全程直至出口市场的营销和分销,就有可能将这种价格风险分散并使其降低到最小程度,从而最大程度的避免由于价格大跌导致的一系列贸易纠纷.

3.重视品牌建设,树立国际名牌战略

非价格竞争已成为国际贸易发展的潮流.我国产品出口企业须学会运用商标、包装、公关、广告等多种非价格竞争手段提高出口产品的档次、附加值和技术含量.众所周知的知名耐克运动鞋很大一部分是我国企业为之生产的,然而我们生产一双耐克的出厂价格还不到消费者购买价格的1／10,可见其更多的价值是其自身品牌所获得的.目前,我国企业的大多产品仅处于产业链初端,产业价值得不到充分的创造和挖掘.我们应改变以量取胜的出口模式,加快培育自主品牌,提高产品附加值,在对外贸易中获取更大的效益,同时避免贸易摩擦.

4.调整产品结构,实现出口产品多元化和高级化

2002年以来,我们的出口产品中初级产品所占数量较大,但获利却十分有限.实际上,高附加值的产业一样可以实现高就业.比如波音飞机公司、微软公司都是资本和技术密集型企业,其在全球雇员多达10余万,为其做配件的产业体系解决的就业人口达到1：8.这些行业需要的是熟练技术工人,所以我们要加紧培养高素质的技术人才.只要我们的出口产品实现了多元化和高级化,随着需求弹性的降低,可替代性下降,那么我们就可以避免大部分贸易纠纷,也能改善同第三世界国家的贸易关系,不与他们的初级产品争市场.

(三)发挥行业协会等中介机构在谈判、协调和行业约束等方面的作用

欧美等发达国家都有相当完备的行业组织,在协调出口价格、制定行业出口市场准人标准发挥着重要作用.它们通过协调出口,尽量避免自相残杀,削价竞销,并建立出口战略联盟,既避免了进口国的反倾销调查,又可以获得更多利润.

1.协助政府组织企业应对特保调查和诉讼

我国行业协会等中介组织平时要注意收集和关注其他世贸组织成员的保障措施案例,一旦国外提起针对我国产品的反补贴诉讼,可以借鉴参考、认真处理.在磋商过程中,应尽可能要求对方提供充分、详实的理由、证据,以便我方能提出有针对性的申 辩.同时,应当强化商会在协调我国出口企业诉讼案件中的组织作用.比如2002年,印度提起的缝纫机机针特保案.这是全球第一起利用特保条款付诸诉讼的案件,我国政府对这个新案例十分重视.中国机电商会律师和中方聘请的印度律师通过实地调查,取得了详细的应诉资料,并在当地组织了听证会,还促成印度进口商及其相关企业主联名写了呼吁信,在庭审中取得了有利局面,应诉获得成功.

2.注重国际市场调研,协助政府部门建立“预警”机制

行业协会应当协助政府部门建立和完善贸易摩擦“预警”机制和投资“预警”机制,监控主要出口产品,跟踪市场竞争状况,进行分析预测,及时发出预警信息,形成企业、行业组织与政府间的良性互动机制.行业协会要注重国际市场调研,了解有关国家的经济消长情况,了解进口国市场有无同类产品的生产商及其生产能力、市场销售渠道和数量等,从而合理、谨慎地确定我国出口产品的数量

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3.跟踪特保措施发起国情况,及时要求其解除不合理限制

特保条款虽然是别国对我国进行贸易限制的工具,但其使用范围和程度受一定条件限制,行业协会要监督发起国不能滥用.首先,保障措施的实施应约束在一个限度内,即程度要适当,时间要合理.即保障措施不能将某一产品的进口水平降低到最近几年的平均水平以下；此外,在限制时间方面,如果进口国国内产业因保障措施的实施而情势好转,就应考虑及时取消该措施.如《工作组报告书》242段提出,除非正当理由外,不得根据《议定书》第16条在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查；以及WTO成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时间内实施一项措施,而且,紧急情况下采取的临时措施不能超过200天.

随着国内资源约束和外贸环境压力的增大,转变外贸增长方式、优化出口商品结构正当其时.但我们也应该认识到贸易摩擦的增加是一个国家在融入经济全球一体化进程中的必然产物.即使中国能够迅速实现产业的升级,在高端产品上仍然会遇到贸易争端.我们转变贸易增长方式,主要是避免贸易条件的恶化,不再与发展中国家进行低水平的恶性竞争,同时摆脱对个别国家市场的过度依赖,对于贸易摩擦,我们应该坦然面对.

(作者单位：中国社会科学院研究生院)

责任编辑 王晓红