发达国家自贸区建设实践与政策选择

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新的国际国内形势需要我们建立一个更加开放、开放质量更高的经济体系.作为提高对外开放水平的重要抓手,自贸区建设对于拓宽本国经济发展空间、缓解资源供应压力、减少贸易投资壁垒、改善国际尤其是大周边环境有着积极的促进作用.目前,我国对外自贸协定谈判起步晚但已有一定的发展,中国与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、澳大利亚、海湾合作委员会、挪威、冰岛、南部非洲关税同盟、瑞士等已签署自贸区协定,完成了与印度的区域贸易安排联合研究和与韩国、日本的官产学联合研究,但整体上来看,存在一系列问题.本文通过研究和分析发达国家自贸区建设的实践经验和政策选择,针对我国的国情,提出相应的建议和对策.

一、我国自由贸易区建设面临的主要问题

我国自贸区建设经历了10年历程.在推进自贸区过程中,尽管在货物贸易、服务贸易、投资、经济合作等领域都取得了一定的成效,但也存在一些问题,应当引起高度重视.从已实施的自贸区情况看,主要是一定程度上缺少发展战略,忽略我国经济发展的现实状况,对农业等弱势产业保护力度不够,对我国部分产业的发展和长远的利益实现产生了不利的影响.

(一)目标定位不清晰

推动我国自贸区发展,既有经济贸易利益上的需求,也有政治外交方面的需要.当然,过多考虑政治外交需要,也会影响自由贸易区经济利益最大化的实现.从自贸区本质特点看,设计和建设自贸区是一个国家长期的经济战略.自贸协定具有一次性、长期性和不可逆的特点,自贸区必须立足互利互惠,争取最大的经济利益.由于政治、外交问题具有很大的短期性、风险性和不确定性特征,会随着相关国家政府领导人的轮替和国际形势发展发生变化,因此过分强调建设自贸区的政治外交意义,淡化和忽略经济利益,必然会对争取较平衡的经济利益产生不利影响.由于我们对自贸区建设的本质属性缺乏清晰认识,在伙伴选择及谈判过程中对自贸区的定位有时会出现偏差,更多关注自贸区在国际交往和双边关系中的政治和外交作用,忽视经济长远发展的需要.

(二)贸易增长方式亟待改善

改革开放以来,我国经济发展方式一直呈现出粗放增长的特征,贸易增长方式也是如此.这种贸易增长方式表现为贸易总量增长迅速,但国民福利增长有限；资源和能源消耗过度,可持续发展能力削弱；贸易摩擦增多,不确定性和风险性加剧.因此,转变贸易增长方式是当前和今后一个时期我国贸易发展面临的重大挑战.自贸区战略的实施应为推动贸易发展方式转变提供机会和抓手,但目前我国由于自贸区定位不准,无论是谈判对象的选择还是谈判中产业平衡的考虑,都未能充分与贸易发展方式转变紧密结合起来.此外,由于缺乏对全球自贸区发展态势的研究及对未来区域经济一体化趋势和作用的把握,缺乏对贸易货物总体发展、服务贸易及其他领域的进一步开放的实质影响和作用的分析判断,至今未形成一套立足国情、着眼长远、清晰完整的国家多边经贸合作战略规划和措施安排,自贸区建设被动应对多,主动出击少.

(三)市场多元化发展布局有待改善

目前,我国外贸市场集中度高,风险性也高,不利于其健康和可持续发展.出口方面,欧美和日韩等传统市场占出口额一半以上,市场极易饱和,对我国出口进一步增长形成约束,也易引发贸易伙伴的反制.2000年,我国橡胶轮胎对美国出口额为2.9亿美元,2008年增至24.7亿美元,占美国轮胎市场的三分之一,导致2009年美国对我国发起轮胎特别调查,裁定3年内对我国征收35﹪、30﹪和25﹪的特别关税,严重限制了我国轮胎业出口,导致国内的巨大压力.进口方面,来源地过于集中同样带给我国很大的市场风险.我国是世界铁矿石进口量最大的国家,但由于来源地集中,价格只能受制于人.自贸区战略的实施要有计划、有重点地在调整进出口市场结构方面发挥作用.要通过自贸区的合理布局,特别是谈判伙伴的精心选择,有效调整进出口市场结构,在巩固传统市场基础上开拓新市场,逐步形成不同发展水平国家市场合理分布的市场格局,减少市场风险.

(四)）敏感产业保护缺乏系统考虑

农业为各国所重视,既是多边贸易谈判的重点和焦点,也是自贸区谈判中最棘手的问题,农业重要性常常导致农业问题成为谈判能否顺利进行或如期结束的关键.我国农业不具有比较优势,经济、社会、自然条件及农业的特殊性决定了我国实际上不可能完全按照比较优势理论在农业与其他部门有效配置资源,特别是大宗农产品必须立足国内基本自给、确保有效供应,因此必须对这些敏感产品和产业实行切实保护.同时,我国在部分劳动密集型产品上比较优势明显,其出口对农民增收十分重要,需要在谈判中努力扩大出口准入机会.因此,在自贸区建设中切实体现农业之重中之重的思想,维护好农业和农民利益,需要系统加强.

二、发达国家自贸区建设的政策倾向

(一)美国的政策选择

美国政府认为,虽然一个全面的多边协定对在全球范围内扩大贸易与发展提供了最佳机会,但双边与区域贸易自由化也能带来显著效益.因此,美国目前采取的对外贸易制度与政策安排是多边、区域及双边并重,并注重推动自贸区建设进程.其政策倾向：

一是强化其在世界贸易体系及规则制定中的主导作用.随着美国在多边贸易体制中控制力的弱化,美国希望通过开展包括劳工标准及环保等WTO未涉条款在内的综合性和高标准的自贸区谈判条件,为世界自贸区建设提供美国模式,更希望把区域内规则转化为多边规则,促进多边谈判竞争机制形成,分化并冷落WTO中与其立场不一致的成员,促使其在多边贸易谈判中作出更多让步.二是实现经济发展、政治和安全需要.美国认为,自贸区战略目标是通过签订区域贸易协定扩大美国对全球贸易,因此应先确定区域发展方向,以此为基础,有计划分阶段推进；不同地区先确定重点对象,然后将统一融合成区域贸易安排,进而达到维护自身政治、安全和外交的战略目标.三是防止竞争实力被削弱.美国认为,世界主要经济体欧盟已与包括美洲墨西哥、智利在内的近30个国家或地区建立了自贸区,美国的竞争压力明显加大,加之美洲自贸区谈判受阻,都迫使美国重视和加强在全球范围内推进区域贸易合作战略进程.四是积极推进“双轨制”策略.美国政府认为,多边自由化是最终目标,符合美国长远利益；区域和双边自由化则为过渡目标,理论上属“次优”,但具有现实可行性.由于WTO多边自由化进程缓慢,近年来美国强化了推进区域和双边优惠贸易区的力度,采取了“双轨制”策略,既促进了WTO多边谈判,又通过区域和双边自由化逐步达成全球贸易自由化,“用累积扩大的方式推进自由贸易,激励各国竞相开放”.签署的自贸区协定所涉及的内容比WTO多边贸易体系广泛,旨在为未来的多边贸易体系中增强美国的产业竞争力.五是建立贸易调整援助制度.贸易自由化既意味着专业化分工的深入和资源配置效益的提高,也意味着特定产业和群体受到冲击,甚至面临调整和被淘汰的威胁.根据各自产业政策和布局的需要,为受影响的产业建立补偿机制也是各国普遍做法.美国的贸易调整援助制度确立于《1962年贸易拓展法》,经过几十年的实施完善,现阶段主要包括企业贸易调整援助、工人贸易调整援助和替代贸易调整援助三大类,通过设立贸易调整救助项目,为受进口产品冲击的企业提供了多方面技术支持和资金支持在内的资助. （二） 日本的政策选择

2002年和2004年,日本外务省分别制定公布了《日本自贸区战略报告》和《推进经济伙伴协定的基本方针》,全面阐述了日本自贸区的基本立场、原则和对象选择标准、战略重点和措施,确定将经济伙伴协定和自贸区协定作为日本对外贸易的重要内容.其政策倾向：

一是经济上,优先选择符合产业要求,能促进本国经济发展、减少本国企业对外国贸易和投资障碍、增加经济活力、扩大双方经贸关系并有利于本国经济改革和结构调整的国家.二是地域上,优先选择有利于加强亚洲区域内经济关系、促进区域经济一体化进而实现区域经济发展和稳定的国家以应对欧盟与北美自贸区挑战.三是政治外交上,优先选择能通过经济关系加强友好关系、开展战略性经济外交的国家.四是现实可能性上,优先选择可行性研究成熟度好、国内愿望和要求强烈、有关领域商品在双方贸易中比重合理、对贸易自由化有共识、有诚意且是日本国内迫切要求签署协定的国家.五是时间上,充分考虑日本的市场开放能力和谈判能力,优先选择日本在与WTO谈判立场上一致及与日本政治、外交和经济关系密切的国家.

进入21世纪以来,日本为推进自贸区发展,在直接参与自贸区谈判的外务省、经济产业省和相关产业部门建立了以各省大臣为首,相关高层官员参与的专门机构——自贸区本部；内阁建立了“促进经济伙伴关系相关阁僚会议”机制,加强政府内部的调整协调,明确了对外谈判责任.在自贸区谈判中,日本农民参与度高,民间组织力量强大、地位突出,影响和干预政府决策的措施坚决,决定了其自由贸易的主要难点是农业问题.近年来,日本保护国内农业和通过区域贸易开放市场的矛盾凸显,对外谈判压力增大.尽管外务省、经济产业省和农林水产省等部门定期通报谈判进展,组织研讨会和情况说明会等,努力争取国民的理解和支持,但日本与墨西哥、日本与韩国的自贸区协定谈判都因农业问题的分歧而一度中断.

(三)欧盟的政策选择

几十年来,欧盟推行贸易自由化战略并与多个国家和地区签署了双边或多边协定.通过区域间经济合作有效开拓新市场,为增加区内就业和企业提供商业机会、促进本地区经济持续发展和政治稳定发挥作用.其政策倾向：

一是在自贸区协定内容的确定上,欧盟主张除了货物贸易外,还应包括服务贸易、知识产权等内容以确保欧盟在自贸区中的竞争地位.二是出口方面集中考虑经济和竞争因素,包括市场潜力、出口市场保护度及主要竞争对手自贸区布局,目前与印度、加拿大、东盟和中南美的自贸区谈判既是要扩大欧盟出口市场份额,也是与美国已在上述地区和国家开展自贸区谈判有关.三是进口方面主要考虑确保欧盟经济增长所需原料的持续供应.从缔约对象选择和先后顺序看,优先选择已处于自贸区轴心的国家如智利和墨西哥,以有效利用轴心国的桥梁作用.四是推行“南北一体化”模式,即先通过援助和地中海协定等优惠贸易安排,增强发展中国家的经贸水平和一体化程度,再与“南南一体化”的区域性集团结成自贸区,这样既可以充分发挥“南北一体化”方式优点,又保留了“南南”方式的积极因素,也减少了同时存在过多优惠贸易安排的不利影响.

欧盟通过不同方式与众多国家和地区级集团性国家缔结了优惠贸易协定.从时间和区域分布看,20世纪90年代前重点在洲内,通过渐次扩张实现欧盟在欧洲的扩大；90年代后重点在洲外,积极参与日益兴起的区域合作热潮,避免被边缘化,同时促进WTO框架下的多边谈判进程,双边协定的内容紧密配合多边立场.

三、发达国家自贸区建设的启示与建议

(一)利益目标定位明确

发达国家开展自贸区谈判着眼长远,以实现国家利益最大化为目标,定位清晰、指向明确.欧盟的双边和区域贸易协定谈判目标,就是要为本区域拓展市场空间,保证本区域企业进入其他国家市场以促进经济增长和就业.美国从更长远的利益着眼,希望劳工标准及环保问题等在自贸区建设中有所突破,以便为多边谈判积累经验,强化其在贸易规则中的主导权.

从我国发展阶段来看,我们要牢牢把握经济利益是自贸区建设的根本核心,在充分考虑敏感产业承受力和管理制度配套的基础上,积极推进自贸区建设.要通过自贸区建设,拓展出口市场,改善贸易和投资条件及环境,促进贸易自由化和投资便利化,拓展对外开放广度和深度,提高开放型经济水平.

(二)统筹规划区域布局

日本、韩国、美国、欧盟等众多重要经济体均高度重视自贸区建设的统筹规划,推进步骤往往是从易到难、由近及远、由浅入深、从简到繁、由双边到区域.韩国自贸区实施的“三步走”战略.日本严谨细致的自贸区战略以及欧美等国的宏观和技术研究表明,开展自贸区建设必须要从战略的高度妥善谋划,把握主动.从战略布局看,美国的区域经济合作重点虽主要在西半球,但并未放弃其他地区,在亚非地区、大洋洲地区、中东都有自贸区伙伴；欧盟也与南非、墨西哥、智利等国完成了自贸区谈判.

我国目前自贸区建设从分布看,涉及亚洲、欧洲、中南美洲和大洋洲；从国家竞争力水平看,既有发展中国家,也有发达国家.从转变贸易发展方式、推动贸易市场多元化出发,我们要对自贸区研究和谈判进行整体和平衡布局,确定自贸区建设的优先顺序,明确推进重点和推进步骤,制定国家自贸区中长期战略规划,用以指导各产业部门、地方政府、行业协会和企业等相关工作和活动.

(三)有效保护敏感产业

自贸区建设具有阶段性推进特征.对国内包括农业等在内的敏感产业均采取分期逐渐取消关税,包括将重要敏感领域产品作为完全例外不参与降税的方式是国际产业保护的通行做法.比如美国在《美—澳自贸协定》中仍维持对食糖、乳制品、牛肉的例外处理立场；日本和韩国在自贸区谈判中始终坚持对大米等重要农产品进行例外处理.

目前,我国农产品贸易总额在对外贸易中所占比例不大,贸易谈判中很容易低估和忽视其对整个国民经济的影响,加之我国农业生产规模小,农业生产者与农产品加工者之间没有建立紧密的联系,农业生产者在决策中的声音较弱,其利益容易被忽视或边缘化.因此必须强化对农业产业安全的认识,使贸易政策的制定更好地反映各地农业发展的现实和长远需要,以有效应对贸易自由化给农业带来的挑战.

(四)兼顾社会更方面利益

自贸区协定涉及国家政治、经济、科技、产业发展等各种制度的协调,如何使协定的签署实现利益最大、受损最小,事前征求社会各界和普通民众意见和建议就成为一个重要环节.《日—菲自贸协定》谈判时,菲律宾要求日本开放护士和护理人员市场,日本政府分析认为拒绝这一要求将会导致谈判破裂,因此及时与日本护理协会等机构全面沟通,获得理解和支持,协定得以顺利签署,相关的制度调整也进行的较为顺利.

我国在推进自贸区建设中,要建立有效机制,确保各产业、专业组织、企业等利益相关者有畅通有效的信息反映渠道、有参与贸易决策过程的平台和机会,有使其意见得到充分重视和尊重的程序和制度非常必要.同时,在推进自贸易区谈判中,除了争取满国的核心利益,兼顾国内社会各方面的利益诉求外,还必须照顾对方国的利益关切,实现互利双赢.

(五)强化产业补偿机制

签订自贸区协定一般会给国家带来整体的经济利益,但某些比较劣势的产业也会因产品进口增多而导致国内市场占有率下降甚至退出市场,比较优势弱的产业也会面临利润率下滑甚至亏损等严峻形势,易导致结构性失业等社会问题.所以,即使美国等发达国家也要建立贸易调整援助制度.

目前,进口贸易自由化使经济和产业损害也越来越凸显.要实现经贸可持续发展,必须进行制度和机制创新,着力建立符合我国国情的贸易调整援助制度,对因贸易自由化而产生的经济损害和结构调整进行合理补偿,对于竞争力弱但又十分重要的产业要加强补偿性支持,提高其竞争力.我们应参照国外现有做法,研究制定对受贸易自由化冲击的领域、产业、企业和农民的贸易调整援助机制,尤其是要研究出台对边远和少数民族地区农业支柱产业受贸易冲击的救助补偿办法,加大政府财政补偿资金支付力度,确保弱势地区、弱势产业和弱势群体的利益少受冲击.