应对低碳壁垒我国对外贸易的政策调整与法制完善

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摘 要 ：全球气候异常变暖和环境持续恶化使“低碳”和“节能减排”成为当前最热门的话题.低碳的兴起是世界人民对保护环境的清醒认识和实践,其对改善全球生态环境的积极影响是毋庸置疑的；但是,由此形成的低碳壁垒给国际贸易关系带来的巨变也是不容忽视的.针对单个国家来说,低碳热潮带来的机遇和危机并存,因此,如何预见危机而发现机遇,消除危机而创造机遇,是提升本国在国际贸易中地位的重要举措.

关 键 词 ：低碳壁垒；高碳现状；政策调整；法制完善

中图分类号：Ｄ９９６．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－００８２－０５

收稿日期：２０１０－１１－２５

作者简介：陆怡（１９８７―）,女,江苏常熟人,南京财经大学２０１０级国际法专业研究生,研究方向为国际贸易法学；李磊（１９６９―）,男,山东枣庄人,南京财经大学法学院副教授,博士,硕士生导师,研究方向为经济法学.

项目基金：本文系江苏省软科学研究计划２０１０年项目“江苏低碳经济发展路径选择和政策设计研究”的阶段性成果,项目编号：ＢＲ２０１００８４.

一、低碳壁垒的产生与各国的壁垒措施

(一)“低碳”概念的提出及其发展

“低碳”一词是随着“低碳经济”被正式提出而产生的,最早见于２００３年英国能源白皮书――《我们能源的未来：创建低碳经济》,如今已经成为全球关注的一大主题.从国际层面看,在低碳的发展历程中,《联合国气候变化框架公约》及其缔约方大会发挥了重要作用,每次缔约方大会的举行都代表了“低碳”的进一步发展.从《京都议定书》到“巴厘岛路线图”,再到《哥本哈根协议》,每一次缔约方大会都为更高要求的“低碳”发展而努力,无法律效力的《哥本哈根协议》虽已成为低碳发展历程中一次不小的挫折,但是难阻低碳发展的大趋势.

从各国国内层面看,与“低碳”相关的技术、经济、产业的发展十分迅猛.美国于２００７年提出了《低碳经济法案》,强调发展新能源,减少温室气体排放；其众议院于２００９年通过了《清洁能源安全法案》,计划加大对国内发展低碳经济的补贴和投资力度,建立碳排放与交易市场,积极发展太阳能等新能源.欧盟于２００８年通过了欧盟能源气候一揽子计划,规定欧盟到２０２０年将温室气体排放量在１９９０年的基础上减少至少２０％.其成员国也采取积极措施,如丹麦率先建成绿色能源模式；英国开征气候变化税,实施可再生能源配额政策；法国考虑创造“零碳经济”；瑞典推行“环保车计划”；德国将环保技术产业确定为新的主导产业.此外,日本鼓励重启太阳能,扶植光伏产业,加速开发可再生能源和清洁技术.

(二)低碳壁垒的产生与发达国家的壁垒设置

在上述各国低碳经济发展的大背景下,低碳壁垒的产生就成为一种必然.首先,全球气候变暖和环境恶化对人类的生存和发展构成了严重威胁,促使各国加速低碳经济体系的构建,并通过政策和法律将低碳经济逐步应用到实践中.其次,由于各国低碳经济发展并不平衡,导致发展中国家及不发达国家在低碳技术、信息、人才、资金等方面的低碳实践上处于弱势,而发达国家对其出口的限制措施却日渐完善.最后,全球经济危机客观上刺激了各类贸易保护主义的增多,低碳优势国结合环保的国际诉求,将不断创设出新的低碳壁垒.

在当今国际贸易中,主要存在三种形式的低碳壁垒,包括《用能产品生态设计框架指令》（Ｅｒｐ指令）、碳足迹标签和碳关税,且由不同的发达国家提出并采用.

欧盟是发展低碳经济的倡导者和先行者,其通过一系列的政策机制保障低碳经济的发展,使之朝着高能效、低排放的方向发展.在低碳壁垒设置上,欧盟于２００９年１０月颁布了《用能产品生态设计框架指令》,即Ｅｒｐ指令,其对产品设置了最低能耗的“生态设计要求”,并取代了２００５年颁布的Ｅｕｐ指令,将产品范围进一步扩大至涵盖直接耗能产品和使用过程中对能耗有直接或间接影响的所有产品,严格限制产品生命周期中的碳排放量.欧盟已制定大部分用能产品的具体实施措施,且部分已生效.［１］对于我国生产的这些产品,要么因为达不到Ｅｒｐ指令的标准而难以进入欧盟市场,要么为进入欧盟市场而增加生产成本,从而丧失了竞争优势,严重影响了我国的外贸出口.

英国已经形成了较为成熟的碳标签制度,已经研发制定了碳排放标准,设立认证机构对不同产品的碳排放量进行认证.英国政府于２００７年专门成立碳基金,鼓励向英国企业推广使用碳标签,且英国企业纷纷响应,如英国最大超市特易购表示将所有上架的７万种商品都要求加注碳标签.因此,在国际贸易中,如果将商品出口到英国,进入英国市场,首先要通过其认证机构对产品进行认证,在商品上加注碳标签；其次,对于英国本国制定的认证标准,难免出于保护本国产品限制外国产品的目的,使出口国商品的竞争力降低.

美国众议院于２００９年６月通过了《美国清洁能源安全法案》,单方规定美国有权对未实施低碳减排限额国家的进口产品征收碳关税,并在《边界调节税法案》中实质确立了美国将从２０２０年开始对进口的排放密集型产品征收二氧化碳排放关税.在国际贸易中,碳关税的征收,一是导致外国企业将所交碳税转化为商品生产成本,使进入到美国市场的外国产品价格提高,丧失竞争优势；二是使外国低利润企业不堪税负,自动退出美国市场.不管何种情况,美国都能够借环保之名达到保护本国产品的目的.因此,碳关税构成了实质上的低碳壁垒.

发达国家积极设置低碳壁垒并相互效仿,因此,在将来的国际贸易中,低碳壁垒形式会愈加繁多,标准也将愈来愈高,某些壁垒标准极有可能成为国际标准而被所有国家采用.目前,世界已有１２个国家和地区立法,要求企业实行碳标签制度,包括日本、美国、法国、瑞典、加拿大、韩国、我国台湾地区等；且全球有１０００多家著名企业积极响应本国号召,要求供应商提供碳标签,包括沃尔玛、ＩＢＭ、宜家等.［２］随着碳标签的推广,碳足迹认证的国际标准也会出台.据悉,目前产品碳足迹的国际标准ＩＳＯ１４０６７已处于草案拟定阶段,计划于２０１１年发布,到时商品必须加注碳标签.

二、我国外贸出口高碳的原因分析

应对国外低碳壁垒,必须以清楚认识我国外贸出口的高碳状况为前提.我国作为“世界工厂”和出口大国,长久以来都采取出口导向型的对外贸易模式,且出口产品集中在低技术、高耗能、高污染的劳动密集型和资源密集型产业上,矿物燃料、化学产品、原料制成品和一般低端机械设备等产品占出口的比重较大.据测算,我国每年出口的高能耗产品的能源消耗占国内能耗总量的１／５.［３］因此,传统的外贸出口在很大程度上导致了我国经济的高碳模式,同时,产业的高碳模式又决定了外贸出口的高碳现状,两者相互作用,恶性循环.

(一)能源结构与资源条件制约低碳经济的发展

我国“富煤、少气、缺油”的资源条件决定其高碳经济的特质.［４］我国是世界制造业基地,出口产品的生产制造过程不能摆脱对煤炭、石油等化石能源的依赖.在我国的能源结构中,煤炭占绝大部分比重,石油其次,而天然气、水电、核电、风能、太阳能等所占比重较小.［５］我国煤炭的消费比重较大,而在煤矿的开采与煤炭的使用过程中二氧化碳排放量较高,相比发达国家使用原油和天然气来说,在获取同等热量的情况下,标准煤排放的二氧化碳为天然气的２倍多.煤是我国发电的主要原料,且我国高耗能企业、高耗电设备所占比例不断上升,处于发展势头上的企业不但离不开煤,反之需求愈来愈大,使得我国排放的二氧化碳处于不断上升的趋势.因此,在短期内,能源结构与资源条件是制约我国低碳经济发展的重要因素,是我国外贸出口高碳的重要原因之一.

（二）产业结构的高碳形态决定出口产品的高碳特征

改革开放以来,我国的产业结构由原“二、一、三”转变为“二、三、一”产业,工业处于主导地位,工业发展产生大量的二氧化碳等温室气体占我国碳排放总量的８０％左右.据２０１０年初由中国科学院公布的首份行业碳排放量名单显示,碳排放量排在前五位的产业部门都为第二产业,其碳排放量比例具体为：电力、热力的生产和供应占４０．１％,石油加工、炼焦及核燃料加工业占１５．７％,黑色金属冶炼及压延加工业占７．３％,非金属矿物制品业占６．７％,化学原料及化学制品制造业占６％,总共占我国碳排放总量的７５．８％.［６］我国的高碳工业是高碳经济的重要组成部分：我国的工业化需要外资的支持,而发达国家则将高排放、高污染的化工企业转移到我国,因此,重化工业是传统高碳工业中主要的出口产业部门,其高耗能、高污染、高排放的特点直接导致外贸出口的高碳；轻工业也是我国重要的出口产业部门,如服装、纺织、电器、家具等制造业,其都为粗加工、低附加值、低利润的劳动密集型产业,与资本密集型或知识密集型产业相比,其碳排量较高.第一产业中的农产品虽然不是我国主要的出口产品,但其在外贸出口中也占有一定份额；我国的农业是薄弱行业,生产力水平低,规模小且分散,相应效益低,与规模大且高度集中的机械化农业相比,单位农产品的碳排量显然要高得多.

(三)低碳技术缺乏导致企业产品高碳状况的长期存在

企业是出口贸易的主体,我国出口贸易大省的主要企业多为中小企业,且以制造业为主,如江苏、广东等.这些中小企业数量多、规模小、利润薄,仅靠拼成本在外贸出口中占据一定的优势.这些企业希望通过低碳转型来应对低碳壁垒甚至提升产品的竞争力,但是,其本身资金的缺乏导致其在低碳转型方面力不从心,创新积极性差,只能安于传统的高碳型生产设备或流水线.首先,在低碳技术的引进方面,对于价格高昂的低碳新技术,往往因资金不足使大多数企业有心无力；其次,在低碳技术的研发方面,由于资金匮乏使企业的研发部门形同虚设,不注重创新人才的引进,不能提供完备的创新环境.

(四)环境保护不力导致企业低碳意识薄弱

首先,我国的节能减排意识早已有之,但在实践中得不到重视.虽然也颁布了较多低碳经济开发领域的法律法规,依次有《水土保持法》、《电力法》、《煤炭法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等,［７］但这些法律较为零散,仅仅提出了低碳发展方向,缺乏可操作的具体规定.且没有一部系统完整的基本法将之统一起来,这使我国仅仅形成表象减排,难以真正落实到位.

其次,现有法律欠缺对污染责任的规定或规定过于笼统,导致企业权责不对等,丧失环保责任意识.如紫金矿业环境污染事故一案,污染的范围广,潜在隐患长期存在.据媒体报道,其直接经济损失为３１８７．７１万元,但对其仅处以９５６．３１３万元罚款,原因就是我国２００８新修改的《水污染防治法》对法律责任规定过轻,仅仅处直接损失的３０％.

再次,相关部门对环保不够重视,一方面体现在环保法律法规的欠缺,另一方面体现在对改善生态环境的政策措施匮乏上.我国的森林覆盖率在发展经济过程中大幅降低,严重削弱了其固碳能力,这也使我国碳排量增加,加剧了我国高碳的现状.

三、应对国外低碳壁垒的外贸策略与措施

(一)政府部门的低碳政策导向

⒈在全社会大力倡导节能减排.政府倡导节能减排必将产生巨大的效应,同时也可以向世界各国表明我国在节能减排方面的立场,以应对外贸出口中的碳关税,因为碳关税只能向未采取减排措施的出口方征收.作为全社会低碳发展的总方向,政府文件中应贯彻节能减排的低碳思想.政府还应通过其他间接方式体现其对节能减排的倡导,如政府采购时优先购买低碳产品,通过政府的行为间接反映节能减排的总趋势；政府部门通过制定政策、办法、通知等,对节能减排效益高的企业或生产低碳产品的企业进行补贴,鼓励企业生产的低碳化；在市场准入方面,政府对主营低碳产品、节能减排的公司法人的登记应优先于其他法人；在融资方面,节能减排企业的融资门槛应低于一般企业,方便低碳企业的发展.

⒉制定具体可行的减排标准和措施.政府应重视制定低碳发展战略,从宏观上调整低碳产业政策,在整体上减缓和限制温室气体的排放,在局部上针对重点排放领域进行限制.以江苏为例,江苏省政府将节能减排列为２０１０年重点任务之一,计划具体,目标明确,如加大节能减排工作力度,分解下达年度节能减排指标,确保完成“十一五”节能减排目标任务,严把能耗增长源头关,组织实施节能环保重点工程,组织开展低碳经济试点,推动低碳经济发展,深入推进循环经济示范工程,培育一批示范园区和企业.［８］作为实践之一,江苏省于２００９年１２月１日施行了《江苏省建筑节能管理办法》,将建筑节能纳入强制性轨道,对未采取节能的设计单位还规定了３万元以下的罚款.对此,各省（市、区）之间应相互借鉴,因地制宜,制定不同的低碳政策,促进企业向低碳方向发展.

⒊重视对低碳企业和低碳产品的扶持.低碳经济对科技要求高,造成低碳产品的生产成本提升,弱化了其市场竞争优势.因此,我国政府应当对低碳企业和低碳产品进行扶持,增强产品在外贸出口中的竞争力.具体可分为经济扶持和政策扶持两方面.第一,政府可直接给低碳企业和低碳产品以补贴,弥补其部分生产成本,降低其价格涨幅,使其在出口贸易中仍旧保持竞争优势；第二,政府应当出台相应的低碳引导策略,如加大低碳财政投入力度,鼓励对低碳项目的信贷政策和投资政策上的倾斜,通过政策和法令将资金引向低碳行业,推动和促进社会对低碳产业的投入,给低碳企业的发展提供良好的资金环境,以增强企业在外贸出口中的竞争力等等.

⒋适时适量地推行低碳产业政策.推动产业结构转型,鼓励经济发展从高碳向低碳过度,结合我国的外贸出口现状,我国的低碳产业政策应从出口产业上着手,更进一步说,要从出口产业中的优势产业着手.据统计,在出口贸易中,我国服装业等１３种产业长期稳定地处于比较优势,电子及通讯设备制造业的比较优势处于递增态势,而化学纤维、非金属采选业等处于出口劣势.［９］因此,所谓适量推行低碳产业政策,就是指我国政府应在服装业、电子及通讯设备制造业等产业上积极采取低碳措施,鼓励低碳技术的使用,补贴和扶持其低碳产品,通过减免税收、降低其信贷标准等方式加快这些行业的低碳发展进程；而对于高排放、高污染、无发展潜力的产业,因其同样的转型成本带来的外贸利润会明显降低,政府应当对其进行控制,不能盲目实行低碳转型,只能等待适当时机实现低碳转型.

(二)出口企业向低碳转型应采取的措施

⒈增强自身节能减排的社会责任感.企业的社会责任感是企业低碳转型的重要保障,尤其是具有减排责任感的出口企业应有效跨越国外的低碳壁垒.企业绝不能以营利作为唯一目标,在低碳背景下,出口企业应增强自身节能减排的社会责任感,为我国低碳转型服务.企业的社会责任感应具体落实到每一位员工身上,应增强员工的低碳减排意识,提高员工在生产环节的减排技能,将低碳理论应用于生产实践中,从而生产出低碳

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⒉增强低碳创新能力.企业是发展低碳经济的核心动力,唯有增强出口企业的科技创新能力,方能有效应对低碳壁垒所带来的贸易减损.低碳创新主要是技术的创新,它基于强大的技术实力之上.出口企业要从根本上跨越低碳壁垒,就必须在技术创新上达到世界水平.因此,企业必须加大研发资金投入力度,营造好的创新环境,建立世界标准的研发实验室,引进与世界同步的研发设备,聘用高级技术人才,建立专业研发团队,使企业研发与世界保持同步,从而缩短与外国巨头企业的差距.

⒊完善企业信息沟通机制.在应对国外低碳壁垒上,为维护我国在对外贸易中的利益,我国出口企业应一致对外,虽存在竞争,但更应强调合作,因此企业之间的信息交流非常必要.我国企业应通过互联网等技术建立专门的信息交流平台,构建完善的沟通机制.一方面,对于国际贸易信息如ＷＴＯ的环境规则、国际上新达成的低碳条约、新制定的低碳标准及其生效日期等,先掌握的企业应当通过信息沟通机制及时将其传达给其他企业,使所有企业尽早采取应对措施,最大限度地减少或者消除对外贸易中低碳壁垒所形成的障碍.另一方面,一旦企业遭遇低碳壁垒等贸易保护主义,也可及时将应对情况通过信息沟通机制传达给其他企业,方便相同利益下的企业共同应对,为我国的外贸出口争取最大的利益,将损失降到最低程度.

⒋重视发挥出口行业协会的作用.行业协会作为我国外贸企业利益的总代表,在低碳经济大背景下,应当充分发挥其职能作用.第一,行业协会应定期对本行业的高碳现状作如实的记录和统计,通过专业人士进行分析并向社会发布,便于政府据此制定低碳经济发展策略.第二,收集国外低碳壁垒的相关资料,结合各国的经济发展情况,研究低碳壁垒产生的基础与条件以及对我国外贸出口的影响.第三,对我国该行业在国内外的低碳情况进行基础调查,研究该行业在国际贸易中所面临的国外低碳壁垒,结合该行业的特点,提出应对措施,供企业和政府参考.第四,当我国企业在外国涉诉时,行业协会作为我国行业利益的总代表,应当帮助企业应诉,维护我国的利益.［１０］第五,配合政府积极开展企业聚会.如由中小企业协会和大连市人民政府主办,于２０１０年１０月３０日在大连开幕的第四届中小企业节,以“创新转型低碳成长――后金融危机时代中小企业发展路径”为主题,此类聚会向企业宣传低碳思想,展示低碳优秀成果,颁布低碳奖章,加强了低碳双向交流,有助于进一步提升企业低碳发展的积极性,同时鼓励企业将低碳思想落实到生产过程之中.

(三)低碳法律体系的建立和完善

⒈制定低碳经济基本法及专项法规.为应对外贸出口中的低碳壁垒,我国应坚持发展低碳经济,为此,必须以弥补国家层面上低碳经济法律制度的缺失为前提.“通过立法来强化政府在低碳经济发展中的法律责任与行政责任,是发达国家的一条重要经验.”［１１］我国应当在发展低碳经济的起步阶段制定一部低碳经济的基本法,作为发展低碳经济和落实低碳政策的最基本保障.该基本法应明确低碳经济的基本原则,规定节能减排责任的承担,对高耗能、高排放行为的制裁,具体管理部门的职责和全面可行的监督体系等.围绕基本法,我国应制定和完善配套且具有可操作性的专项法规,包括两类：一是产品、企业和行业的碳减排标准及具体执行规定的专项法规,二是碳足迹的量化、计算等技术方面的专项法规.通过立法明确我国的低碳标准,为发展低碳经济提供保障,间接营造我国外贸出口的低碳环境,从根本上攻破国外的低碳壁垒.

⒉制定碳税法应对国外碳关税.发达国家一旦征收碳关税,将严重冲击我国的外贸出口.因此,我国在提出坚决反对征收碳关税的同时,应在国内制定碳税法,先行对出口产品征收碳税,阻断外国对我国出口产品征收碳关税的渠道.碳税法的制定不但能够应对外贸出口中的碳关税,还能通过税费的调节作用使国内的能源结构得到优化.在碳税法中应当规定,征收的碳税必须专款专用,如用于低碳减排公共设施的建设,对减排效果显著的企业和行业进行奖励,对转型企业的帮助等.在我国,“十二五”规划中出台环境税的可能性较大,可先将碳税纳入环境税中加以具体规定并开征,结合实践经验,此后应制定一部专门的《碳税法》.

⒊制定和完善低碳认证标准的法律规章.将国际上的低碳认证标准内化为我国的低碳标准,是攻破低碳壁垒的重要途径之一.因此,我国应当制定低碳认证标准方面的法律法规,通过对低碳认证部门、认证的技术手段、认证的标准、低碳标志的授予等方面的详细规定引导低碳生活和低碳消费.具体可分为对家电、服装、食品等产品的低碳认证和对各类生产企业的低碳认证.制定低碳认证方面的法律法规,可参照欧盟Ｅｒｐ指令和英国的碳标签制度,对重点行业典型产品的认证标准作出具体规定,有助于我国外贸出口的产品跨越欧盟等国家设置的低碳要求.我国将很快出台《中国低碳产品认证管理办法》,鼓励社会公众使用低碳产品,激励企业产品结构升级,从消费端控制温室气体排放.［１２］今后,产品和企业的低碳标准将进一步被细化,使其各个方面实现低碳化.

⒋制定和完善碳交易管理办法.《京都议定书》将碳排放权作为一种商品,规定可在各国间进行交易,为全球碳交易市场制定了规范.作为发展中国家,我国没有减排责任,具有较大的碳排量供应资源,因此,应通过建立碳交易市场充分利用我国的碳排量,并且制定一系列碳交易方面的法律法规对碳交易市场进行调整和规制.如我国施行的《循环经济促进法》对建立公开碳交易平台、鼓励金融机构参与碳交易提供了法律依据.在此基础上,我国应制定有关碳交易原则和规则的宏观调控法,为碳交易市场的公开、公正提供保障,使自由竞争下的碳交易为我国带来更多资金并将其投入到低碳建设之中,从而提高我国的节能减排能力.

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（责任编辑：高静）

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