对加工贸易向中西部地区梯度转移的

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我国改革开放二十多年来,对外贸易发展迅速,2007年进出口总额突破2万亿美元,已跻身世界贸易前三强行列.加工贸易作为对外贸易的一个重要组成部分,其发展也备受关注.从积极的一面看,它对我国参与国际竞争与合作、推动技术进步、加快工业化进程、促进经济增长方面均发挥了较大的作用.但与此同时,关于发展低水平的加工贸易是否会带来中国经济“贫困化增长”的讨论也不绝于耳.

一、东部地区加工贸易转型升级的必要性

从上世纪70年代末的“三来一补”起步,在90年代中期逐步发展成为以“进料加工复出口”为主要内容,原材料采购和产品销售市场“两头在外,大进大出”为主要特点的加工贸易,对促进中国对外贸易发展方面所起的作用是勿庸置疑的.仅从贸易额上来看,加工贸易总额占对外贸易额的比重从1980年的4.4%提高到2006年的47.2%,加工贸易出口占全部出口的比重更是高达53%.实际上,近十多年来,加工贸易进出口一直占据我国进出口总额50%左右的份额,其中出口一直高达55%左右的比例,对我国在世界贸易份额中所处地位的提高功不可没.除此之外,加工贸易还是利用外资的重要阵地,进入我国制造业的外国投资,80%左右与加工贸易直接或间接相关.而加工贸易的重要功能还在于它是吸纳劳动力的重要途径,据估计,在加工贸易行业的从业人员有3000―4000万人.有许多学者对此进行了定量分析,结果表明：加工贸易对我国经济增长在一定时间内起着正向作用.

但是,在加工贸易不断发展的同时,也逐渐暴露出一系列的问题.首先,“大进大出”带来贸易额的虚高,以及不断增长的贸易顺差,造成贸易摩擦不断增加,人民币升值压力增大.2007年前11个月全国对外贸易顺差总值2388.4亿美元,而加工贸易顺差就达到2252.3亿美元,尤其是商务部去年明确提出缩小贸易顺差,促进贸易平衡的政策目标后,这种“大进大出”式的加工贸易的走向不断受到质疑.其次,加工贸易的贸易利益低下.实际上,如果加工贸易的增值率高,那么即使是贸易顺差不断扩大,我们也没有理由限制该贸易方式的扩大；但问题在于我国加工贸易大多处于国际产业分工链条的低端环节,大量使用丰富和廉价的劳动力对产品最终环节进行组装并出口,技术含量低下,与大量的进出口额相比,所获得的贸易利益十分有限.第三,加工贸易对经济的带动作用不明显.加工贸易主要由外商投资企业主导,在进料加工贸易中,90%由外资企业来进行.这些外资子公司或分公司要服从其国外母公司的需要,中国只是其廉价的生产加工地.如果不能不断提高技术含量,优化产业结构,可能会导致“贫困化增长”的风险增加.

因此,中国加工贸易转型升级势在必行.由于东部地区是加工贸易的主体,2006年出口占到全国加工贸易出口总额的95%以上,因此,我们说转型升级一般指东部地区加工贸易转型升级.提高东部加工贸易在国际分工中的地位,延伸在国内的加工链条,提升技术含量,增加国有和民营企业的参与等,都是转型升级的重要内容.而加工贸易向中西部地区梯度转移也是促进东部加工贸易升级的一个可行举措.

二、中西部地区可承接加工贸易梯度转移的产业基础

东部地区加工贸易面临转型升级的压力,需要利用国际产业转移的大趋势进行新一轮产业调整,而西部地区是否具有承接转移的产业基础呢?我们认为,这种基础是存在的.中西部地区所发展的加工贸易不是对东部沿海地区加工贸易产业门类的直接引进和简单重复,而是要结合自身要素禀赋和既有的产业基础,有选择地引进.具体而言,中西部地区所承接和发展的加工贸易产业应当具有以下特征：

一是属于劳动密集型产业.中西部地区劳动力资源丰富,既拥有大量高素质人才资源,还拥有大量的简单劳动力后备军,劳动力成本相对较低.一方面,我国中西部地区拥有大量的高等院校、科研院所、国家级重点实验室以及每年数以百万计的大学毕业生；另一方面,由于西部的城市化水平较低,而使大量剩余劳动力滞留在农村.据资料表明,我国目前农村有4亿多劳动力,除务农者外,乡镇企业吸收了1亿多人,剩余劳动力有近2亿人.而这近2亿人中,四分之三集中在中西部地区；其中有6000多万人既离土又离乡,跨省区流动打工；仍滞留在农村的还有1亿多人.因此,中西部地区通过承接东部加工贸易产业的转移,大量吸纳当地剩余劳动力就业,既可以避免大量劳动力跨省区流动而引起的诸多不利影响；还可以由此大幅度降低企业的劳动力成本.据统计,武汉、重庆、西安、成都等中西部城市的平均工资成本仅为东部沿海地区的二分之一左右.

二是运输成本低廉、产品制造时效性弱的产业.中西部地区地处内陆,远离口岸,而且已经批准设立的出口加工区大部分缺少保税物流功能,从而使物流成本居高不下,不利于承接有“即时生产”要求的产业.

三是贴近内陆市场销售的产业和就地采购原材料的产业.“大进大出”类产业绝非中西部地区发展加工贸易的承接点,而那些无论是上游环节还是下游环节均能够和当地市场紧密相连的产业,则既回避了内陆地区交通不便的劣势,又能够很好地带动当地经济的发展,也实现了东部加工贸易产业在中西部地区的转型升级.

四是资源密集型产业.由于我国的资源条件主要是缺油、少气、富煤,且能源资源主要集中在中西部,并以新疆、内蒙古、山西、陕西等省区资源储量最为丰富.所以,对于矿产品深加工、能源化工产品深加工等产业,中西部地区具有承接转移的产业基础.

五是技术密集型产业.如前所述,中西部地区拥有众多的高等院校、科研院所、国家级重点实验室,如西安、武汉等都是高等院校的密集区.以陕西为例,全省各类专业技术人员147.6万人,两院院士47人,有各类科研院所1061个,国家级重点实验室113个,拥有全日制普通院校57所和民办院校55所.高科技行业从业人员占全部从业人员比重居全国第二位.全省每年有2000多项科研成果问世.因此,中西部地区如此雄厚的科研实力,将为承接和发展高层次加工贸易提供难得的技术支撑.而西安、成都、武汉等地出口加工区的建成及保税功能的完善,成为承接加工贸易转移的先行军.另外,新中国成立以后,在国家“大三线”与“小三线”政策的大力支持下,中西部地区建立起了比较完整的工业体系,已发展起了能源、矿业、机械装备、高新技术产业、特色农业、中药材加工等优势产业.这些优势产业基础雄厚,发展潜力巨大,一方面,为承接东部以及海外加工贸易产业转移提供了良好的产业基础；另一方面,也为加工贸易企业本土化创造了可行条件,若给以必要的政策支持,则可以直接参与国际加工贸易活动,从而形成与东部地区错位经营、相互促进、协调发展的新格局.

三、促进加工贸易梯度转移的相关政策解读与建议

东部加工贸易面临转型升级的压力,而广阔的中西部地区又具有承接转移的要素和产业基础,但是,这种转移却并不能自动实现.因为从国际和我国东南沿海加工贸易的发展来看,加工贸易的发展起初都源于出口加工区设立、税收减免等政府政策的支持和鼓励.在加工贸易发展的初期,相关政策是一种“顺势利导”,具有“顺市场”调节的作用.也就是说,东部地区具有发展加工贸易的地理便利,国家充分利用这个便利,在政策上为其松绑,鼓励其发展,是在市场原有趋势的基础上加以推力,政策效应被市场加倍放大,东部的加工贸易获得了一种“井喷”式的增长效果.而现在,全国加工贸易政策的一致性无法使中西部地区加工贸易发展获得一个外来的助推力,中西部地区需要政策“反哺”.同时,一些相邻的发展中国家,如越南、印度尼西亚等国家既具有和我国中西部地区一样,甚至更低的生产要素成本,另一方面,还千方百计设计优惠政策,吸引国际及中国东部的加工贸易增量向其转移,成为我国中西部地区强有力的竞争对手.因此,这时候政策的制定就具有更大的难度.在一定程度上讲,是要“逆市场”调节,必须要使政策的引导效应大于市场的自发效应,要克服中西部地区的地理和环境劣势,以巨大的政策优惠空间,使中西部地区的出口加工区具有比国外和东部其他出口加工区更大的吸引力,形成一个东西部的政策落差,积极引导加工贸易增量向中西部地区而不是向国外其他地区移动.

我们认为,政府对加工贸易政策的修订包括两个方面：一是调整现有政策,制订中西部有差别的政策措施,在中西部形成承接加工贸易转移的政策洼地；另一个是专门针对中西部地区尤其是中西部出口加工区制订鼓励和支持政策,促进中西部地区加工贸易相关硬件和软件环境的不断完善,发展有区域特色的加工贸易,吸引国外和东部加工贸易增量的转移.具体包括以下几个方面：

(一)建立东、中西差别标准的加工贸易准入机制

加工贸易行业准入机制,即加工贸易产业目录管理.在目前的目录中有加工贸易禁止类目录,也有限制类目录,但是这个目录更多的是从海关监管角度考虑的,禁止类目录基本上就是不易监管的,是从降低管理的风险这个角度来制订和实施的,而并没有考虑具体产业发展方面的问题.

商务部出台的《出口加工区加工贸易暂行管理办法》（商务部2005年第27号令）中也指出“东部沿海地区的出口加工区要提高产业层次,不再新批低水平、低附加值的劳动密集型企业入区；中西部地区的出口加工区要结合本地区自身优势,有选择地发展当地特色出口加工业,并积极承接东部沿海地区梯度转移的产业”.

从全国到各省市的优势产业目录为东部地区产业转移提供了方向.但国家在制定加工贸易的禁止和限制类商品目录时,却实行的是全国统一的规定和要求.没有充分考虑中西部地区的实际情况和东部地区产业转移的先行行业,造成西部地区承接转移的难度增大.例如,在中西部地区优势产业目录中,许多省份都包括“煤炭加工应用技术开发和产品生产”,但在商务部、海关总署和国家环境保护总局联合下发的从2004年11月1日开始实行的“加工贸易禁止类商品目录”中,煤炭被列为加工贸易禁止进、出口货物.

有鉴于此,建议调整加工贸易产业准入机制,制订有区别的加工贸易产业发展目录.首先应在现行产业目录的基础上进行调整,考虑产业因素和地区因素,制订产业准入目录.具体包括：

一是制订加工贸易鼓励类产业目录,鼓励中西部地区优先发展高端加工贸易.将“中西部地区加工贸易优先发展产业”列入即将调整的中西部地区优势产业.投资该类产业的企业,无论内外资,均可享受《外商投资产业指导目录》中鼓励类项目相关优惠政策.

二是制订企业准入机制,对加工贸易禁止类商品目录和加工贸易限制类商品目录,实行东部地区和中西部地区的差别管理.即在东部属于限制的,在中西部不在限制之列.例如劳动密集型和土地密集型以及资源密集型而又非污染类产业,如电子、纺织、机械制造等产业,可限制东部的增量发展,但不限制中西部地区.在东部属于禁止的,可以酌情取舍在中西部划归限制类,但要强调环保的要求.

三是对东部地区非国家鼓励类产业的加工贸易,实行银行保证金台账“实转”管理.

四是对中西部地区新增加工贸易,特别是限制类加工贸易,原则上只批准在出口加工区内开展业务.

(二)鼓励国内采购

《出口加工区加工贸易管理暂行办法》第十三条规定,出口加工区与区外境内之间的货物贸易,视同一般进出口贸易,属于进出口配额许可证管理的商品,海关凭有效验放.由于历史原因,中西部企业每年只能获得少量的配额许可证,大量的原材料无法入区,该规定既不鼓励区内企业原材料的国内采购,又客观上形成了区外比区内优势更明显的局面.目前政策不利于发展料件就地采购的加工贸易模式.东部加工贸易以“大进大出”为主要特征,而中西部地区由于地处内陆,远离港口,所以并不具有“大进”的比较优势.鼓励中西部的加工贸易企业从当地采购原材料、半成品以及机器设备,不仅可以有效地带动国内相关产业的发展,提高加工贸易的经济辐射力度,而且也符合西部地区的现实特征,减少了地理位置所带来的比较劣势,并且可以与东部地区形成错位产业发展.

在现有政策下,对东部沿海加工贸易企业来讲,他们免税或者保税从境外进口原材料或者机器设备,可能还比从境内进口同样产品还要便宜,因为国外企业一般是不征收增值税的,所以他们的理性选择就是从国外进口料件.而对中西部地区的加工贸易企业来说,选择的机会更少.

总之,现行的一定比例的退税政策对加工贸易企业的境内采购没有任何激励或引导,而这种状况对中西部地区出口加工区内企业的负面影响更远远大于东部地区的企业.因此需要制订政策对中西部出口加工区企业国内采购料件的行为进行鼓励.

根据现行政策及存在的问题,建议在国内采购方面的调整包括以下三点：

一是取消中西部地区出口加工区配额、许可证管理,或者每年核拨一定的数量,放宽国产原料入区的限制.

二是在目前的退税机制中,各地政府要承担7.5％的退税率；建议中西部地区由财政来全额承担出口退税,以减轻当地政府的退税压力,从而改变中西部地区政府既想要发展出口,带动当地经济发展,又因为退税而备感财政压力的矛盾态度,全力支持企业出口.

三是建议反向退税,即将税退给区内企业.

(三)调整加工区内企业产品内销政策

在现有政策中,《出口加工区加工贸易管理暂行办法》第十九条规定,对加工区运往区外的货物,海关按照对进口货物的有关规定办理报关手续,并按照制成品征税.由于按制成品征税对区内企业负担太重,许多企业不得不针对内销和外销分别建厂,加重了企业的经营负担,也使一些企业对发展加工贸易望而却步.因此,建议将《暂行办法》第十九条规定改为：区内企业产品内销时,按照原材料、零部件入区时的原始状态及退税税率,补缴未缴或已退的增值税和成品应缴增值税.进行如此的政策调整希望达到的效果是,首先,该政策会鼓励企业从国内采购原料.因为当加工区内企业从区外境内保税进口料件生产为成品内销时,不补交料件进口环节税款,就是要使企业的产品在

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(四)对“两高一资”型产品,实行东、中西部有别的政策

由于国家通过降低出口退税率,甚至取消退税的政策限制“两高一资”产品的生产和出口,而这些产业基本都是中西部地区的优势产业,例如钢坯、粗锻件、铝及铝制品、煤、成品油、稀土等,所以受到的影响也最大；东部地区这些产业本身不太多,所以受的影响比较小.建议由通过财政转移支付的方式将中西部地区减少的退税全额返还给中西部地区,用于中西部地区的资源性产品产业的升级,从出口低附加值的资源性产品向资源性产品深加工方面发展.

(五)调整国有企业和拥有自主品牌企业入区资格要求

《出口加工区加工贸易管理暂行办法》第三条规定,出口加工区内企业,须按国家现行的有关法律规定进行注册登记,依法成立,且须具有独立法人资格.该规定增加了企业进入出口加工区的难度,对国有企业更是如此.国有资产管理委员会规定,国有企业不得设立子公司.如果某国有企业想要进驻出口加工区,至少要拥有独立法人资格的二级子公司.

针对此项政策,建议放宽属于主导产业的项目入区限制.允许国有企业在区内投资设立分公司、加工车间等相对独立的经济实体,开展出口加工生产.允许高科技企业或拥有自主知识品牌企业在区内设立测试中心或维修中心.以体现对国有企业和高科技企业的政策鼓励性,提倡国有企业参与加工贸易.

(六)实施积极的金融和财政政策,改善中西部出口加工区的软硬件环境

在降低物流成本、培养加工贸易专业人才、支持中西部出口加工区建设等方面均需要大量资金支持.2007年4月,商务部授予南昌、赣州、郴州、武汉、新乡、焦作、合肥、芜湖、太原等九座中部城市为“加工贸易梯度转移重点承接地”.同时,国家开发银行与中部六省签署金融服务合作协议,为中部地区发展加工贸易提供融资支持.而目前西部地区正在上报可以重点承接梯度转移的城市,商务部等部委在批准时从准入到支持措施方面等应充分予以支持.

另外,建议从外贸基金中拨专款设立“西部地区加工贸易承接梯度转移专项基金”,交由商务部管理和运作.应将该基金和“万商西进”工程结合起来,在推动加工贸易向中西部转移方面做一些具体扶持.首先,解决出口加工区基础设施建设资金的问题.建议可以采用本省、市、区分担的原则,一次性核销该项费用.其次,关于监管执法设施的建设资金问题.出口加工区为国家规范加工贸易的产物,海关封闭隔离设施、监控设施及相关部门的查验设施、办公场地及设施建设也是一笔不小的投资,而且执法产生的效益主要体现在关税、进口环节增值税等财政收入上,建议由或省级财政列入专项预算一次解决该项投资.第三,出口加工区日常运行维护费用来源的问题.支撑一个正常运行的出口加工区的维护运行费用,每年至少需要数百万乃至上千万元,这对当地来讲是相当大的压力.建议由省、市、区财政按一定比例预算列支该项费用.

出口加工区目前的管理体制涉及到海关、商务部、发改委、财政部、工商、税务、外汇、质检、环保、国土等多个部门,海关为牵头单位.这些部门或单独发文,或以联合发文的形式参与加工区的管理.但在实际运作中,这些管理部门的政策相互不配套的情形比较多见,政出多门,没有形成监管合力,给已经入区的企业生产和经营造成很大困难.我们建议国家在调整政策体系时,要充分协调各个部门,出台一个各方认可并共同遵从的政策体系,方能真正为加工区发展发挥助力的效果,同时真正起到对中西部地区发展加工贸易的引导与支持作用,大力推动中西部地区的经济建设.

（作者单位：杨志芳,西北大学公共管理学院；闫奕荣,西安交通大学经济与金融学院）