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反倾销、反补贴和保障措施是贸易救济的最主要的三种手段.在国际金融危机的影响下,新一轮贸易保护主义抬头,反补贴成为贸易保护主义的新武器.所谓反补贴调查.即对对象国政府提供给该国生产商补贴的情况进行调查,以便确认这种补贴是否造成该国出口产品不正当的竞争优势.与过去使用频率较高的反倾销相比,反补贴更为隐蔽,不仅针对企业行为,而且涉及到政府行为.随着越来越多的国家承认我国的市场经济地位,采用歧视性“替代国”的反倾销措施必将逐渐淡出历史舞台.美国、加拿大等国家为了在贸易摩擦中把握主动,开始考虑在隐蔽性更强的反补贴领域开辟第二战场,准备筑起抑制中国出口产品新的“防火墙”,反补贴很可能继反倾销之后,欧美对我国企业设下的新一道贸易壁垒.
一、WFO补贴与反补贴规则
按照WTO的补贴与反补贴规则,补贴(subsidies)是指一成员政府或任何公共机构(any public body)向某一企业或某一产业提供财政捐助(financial contribution)或对价格、收入的支持,结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品,或者因此对其他成员利益造成损害的政府性行为或措施.其表现形式包括：资金直接转移,如政府赠与、贷款：潜在资金转移,如贷款担保：政府对本应收取的资金给予豁免,如减免税收；政府提供一般基础设施之外的其他服务或商品,或政府购买商品；任何形式的收入支持或价格支持等.
《补贴与反补贴措施协定》将补贴分为三类：禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉补贴.
1.禁止性补贴(prohibited sub-sidies).通常被称为“红色补贴”.是指成员方不得授予或维持的补贴,因为这种补贴直接扭曲进出口贸易.包括两种：出口补贴和进口替代补贴.前者是指法律上或事实上以出口实绩(export per-formance)为条件而给予的补贴：后者是指以使用国产货物为条件而给予的补贴.
2.可申诉补贴(actionable sub-sidies).通常被称为“黄色补贴”.指在一定范围内允许实施,但如果在实施过程中对其他成员方的经济贸易利益产生了负面影响(adverse effects)时,受影响的成员方可对其补贴措施提出申诉.这种不利影响包括(1)对另一成员方的国内产业造成损害；(2)使其他成员根据GATT1994直接或间接产生的利益减损或丧失,特别是根据GATT1994第2条项下的约束性关税减让而产生的利益：(3)严重歧视另一成员的利益.
3.不可申诉补贴(non-actio-nable subsidies).通常被称为“绿色补贴”.是指不具有专向型的补贴,或虽具有专向性的补贴,但符合《补贴与反补贴措施协定》中的一切条件的补贴.包括：(1)研发补贴：对企业或高等院校、科研机构在与企业合同基础上进行研究的资助；(2)贫困地区补贴：在成员方的领土范围内根据地区发展总体规划并且非专向性对落后地区提供的资助；(3)环保补贴：改造现有设备,使之适应由法律所提出的新环境要求而提供的资助.对于这三类补贴,WTO成员方不得提出申诉或采取反补贴措施.
根据WTO的《补贴与反补贴措施协定》,对其他成员造成负面影响的补贴措施,可以采取两种救济方式：一是通过WTO的争端解决程序进行多边救济,二是启动征收反补贴税的单边救济,在经过规定的调查程序后征收反补贴税.但同时规定,只有在补贴对成员国国内相关产业造成损害的情况下,才可以启用反补贴程序,在其他情况下,只能援引争端解决程序.
二、我国遭受反补贴调查的情况
我国2003年以前并没有遭受过反补贴调查,国内对反补贴的重视程度不够,但加拿大、美国和欧盟已经发出了对华反补贴的信号,随着新一轮贸易保护主义的到来,我国面临反补贴调查的风险越来越大.从2004年,加拿大在当年接连3次对中国发起反补贴调查,打破了中国游离于世界反补贴之外的局面.截至2007年12月10日,美国对中国出口产品发起9次反补贴调查.而目前,有12个欧盟成员国明确表示,赞成更多地采取反补贴措施,只有两个成员国反对,并且10多个成员国支持赋予欧委会自行发起调查的权力.可见,反补贴将成为新一轮贸易保护主义对中国的有利武器.
加拿大是第一个对我国发起反补贴调查的国家.在2004年连续对华发起三次反补贴调查.2004年4月13日,加边境服务署对原产于我国的室外烧烤架发起反倾销与反补贴调查.该案是对华反补贴的第一案.2004年4月28日,对原产于我国的不锈钢紧固件发起反倾销与反补贴调查.2004年9月10日,加边境服务署发布初裁原产于我国的紧固件存在补贴,征收32％的临时反补贴税.2004年10月4日,边境服务署对原产于中国的复合地板发起反倾销与反补贴调查.2005年2月16日,边境服务署作出初裁认定来自中国的涉案产品构成补贴,税率为2.01％.2005年5月17日终裁认定来自中国的涉案产品构成补贴,总体补贴幅度为3％.截止2008年底,加拿大对中国发起了户外烧烤架、碳钢与不锈钢紧固件、复合地板、铜制管件、油气用无缝碳钢或合金钢套管、碳钢焊接管、半导体冷热箱、铝型材等8起“反倾销、反补贴”合并调查.
加拿大对我国反补贴调查的发起为其他国家(如美国和欧盟等)起了示范作用.2005年3月10日,美国国会11名议员提出一项新议案,要求修订美国现行的反补贴法,对市场经济和非市场经济一视同仁,对中国等国家补贴出口的做法进行回击.议案的名称为《2005年停止海外补贴议案》.2005年7月27日,美国国会众议院以255：168票通过了经修正的美国众议院筹款委员会共和党议员英格利希提出的《美国贸易权利执行法案》.主要内容如下：授权美国反补贴法适用于来自非市场经济体(如中国)的进口.同时,欧盟也一直在寻求法律上的突破,欧盟正在考虑给予中国临时市场经济地位,这样欧盟的反补贴法也将适用于中国.所以,今后我国可能面临遭受更多的反补贴调查.
除加拿大外,美国也是向我国发起反补贴调查的主要国家之一.2003年4月,美国Ciba特殊化学品有限公司对原产于中国等国的二氨基二苯乙烯二磺酸和荧光增白剂提起反补贴调查申请.2007年2月初美国向WTO投诉中国存在所谓“贸易补贴”.2007年3月30日又采取了更加严厉的措施,美宣布了对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初步裁定结果,决定对中国适用反补贴法,并开始对中国出口美国的铜版纸征 收从10.9％到20.35％不等的临时反补贴税,改变了美国23年不对“非市场经济国家”实施反补贴法的贸易政策.截至2008年底,美国对中国发起了铜版纸、环状焊接碳钢管、新充气工程机械轮胎、薄壁矩形钢管、复合编织袋、未加工橡胶磁、低克重热敏纸、亚硝酸钠、环状焊接奥式体不锈钢压力管、环状焊接碳钢线管、柠檬酸和柠檬酸盐、后托式草地维护设备、厨房用金属架(筐)等13起“反倾销、反补贴”合并调查.
国际金融危机下,世界各国新一轮贸易保护主义抬头.在世界经济和贸易出现急剧下滑、各国就业压力增大、市场竞争更加激烈的形式下,贸易保护主义升温,专门针对我国的贸易保护措施不断增加,2009年1月至4月,共有13个国家和地区对我国发起“两反两保”调查38起,案件数同比上升26.7％.其中,反补贴案件有：2009年2月,美国对华不锈钢焊接压力管作出反补贴终裁；印度对华亚硝酸钠进行反补贴调查；加拿大对华铝型材作出反补贴终裁；美国对华不锈钢焊接压力管作出反补贴产业损害裁决；2009年3月,加拿大对华铝型材作出反倾销和反补贴产业损害裁决；2009年4月,美国对进口自中国的柠檬酸及柠檬酸盐作出反补贴仲裁；美国对中国油井管产品发起反倾销和反补贴调查；美国对华石油管材产品进行反倾销和反补贴调查.这一系列反补贴调查案件说明我国出口产品正遭遇反补贴风暴,反补贴正成为我国出口贸易的潜在威胁.
三、我国遭遇反补贴调查的原因分析
《补贴与反补贴措施协定》并没有禁止所有的补贴,从客观的角度,我们不得不承认,补贴作为一国政府推行经济政策的重要手段,确实能够扶持国内产业的建立和发展,帮助企业在国际竞争中获得技术和价格优势.因此,各国政府出于自身发展的战略考虑,纷纷以各种形式对各自主导产业和优势产品给予不同力度的补贴扶持.正确分析我国遭遇反补贴调查的原因,有利于减少、避免国外对我国实施反补贴措施.
1.我国各级政府采取的多种优惠性的产业政策和措施易给进口国指控我国产品存在补贴留下证据.加入WTO后,按照《补贴与反补贴措施协定》和透明度的要求,我国政府对补贴措施进行了清理和公布,但由于长期受计划经济的影响,我国仍保留着一些与WTO规则相悖的补贴内容,使得我国面临着极大的遭遇国外反补贴限制的威胁.例如,我国优惠税收减免中的区域性税收优惠减免,主要与西部开发战略有关：产业性税收优惠减免,即使是针对落后地区,也并不是针对该地区所有企业,这样有可能招来《补贴与反补贴措施协定》的质疑.最容易引发反补贴调查的是我国国有企业享受的补贴.我国公有制经济的特点决定了国有经济的重要地位,在许多法律法规中,国有企业都享有财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应等诸多方面的优惠,尽管加入WTO后,我国已经积极遵照国际规则作了改进,但品种繁多、历史悠久的国有企业补贴,规范起来是一项庞大的工程,在规范过程中容易出现疏漏,也会招致《补贴与反补贴措施协定》指控.再加上一些地方政府出于地方经济增长、解决就业等考虑,通过信贷、税收、电价、运价等优惠,对很多产品都给予一定程度的补贴.可以说,我国政府运行多年的各种产业政策,都有可能招致反补贴调查的“洗礼”.
2.我国市场经济体制国家的主张为国外对华实施反补贴调查提供了适用对象的基础.受计划经济影响,长期以来,我国被视为“非市场经济国家”,在这种情况下,由于难于将政府补贴和实际生产成本区分开来,因此,在2004年之前欧、美、加等国极少对我国出口产品实施反补贴调查.尽管按照入世承诺,我国在加入WTO后的15年内都被视为非市场经济国家,但由于受到大量反倾销调查的困扰,我国希望越来越多的国家将我国列入市场经济国家行列.而事实上,新西兰、新加坡、阿根廷等越来越多的国家已经承认了我国的“市场经济地位”.不难预料,随着我国市场经济国家身份的确立,越来越多的反补贴调查将接踵而来.
3.我国出口产品的结构和出口秩序方面存在的问题在反补贴调查中易授人以柄.我国出口产品以劳动密集型产品为主,而这些产品在进口国也是主要的劳动力吸收产业,因此我国产品的大量涌入给进口国的就业造成极大的冲击.为此,进口国政府为了缓解国内就业压力,或出于某些政治利益上的需要,千方百计对我国出口产品设置各种贸易壁垒和限制.另外,我国出口行业缺乏有效管理,低价竞销,因此,在国外屡屡遭受贸易限制.
4.进口国相继修改国内反补贴法加剧了我国遭遇反补贴调查的风险.为了能对中国出口产品展开反补贴调查,美国和欧盟已于2004年之后开始着手修改其国内反补贴法,使之同样适用于非市场经济国家.值得注意的是,美国国会在2005年通过的《贸易权利执行法案》明确规定,反补贴法适用于非市场经济国家,这样,美国政府对我国出口产品实施反补贴调查有了国内法依据.可以预计,美国的这种做法将会得到很多国家的效仿,届时,我国将进入新一轮的贸易摩擦高发期.
四、我国应对反补贴调查的对策
补贴的政府行为,使得补贴与反补贴参与方呈现出多样性的特点,也就使得反补贴比反倾销要复杂得多,因此,应对反补贴是一项长期而艰巨的任务.由于我国目前反补贴的相关立法不完善,加之国际金融危机下各国贸易保护主义抬头,因此我国政府、行业、企业三方要共同合作应对反补贴.
(一)政府方面
一方面,调整和完善国内反补贴的相关法律法规.我国目前的反补贴法律制度还存在许多与《补贴与反补贴措施协定》不一致的地方,这将导致在适用国内法时产生与WTO法律制度相冲突的问题.为此,政府应在参照WTO相关规定的基础上,结合我国国情,修改、完善我国反补贴立法,制定配套的法规,同时制定专门的行政法律法规,对各级政府的补贴行为加以规范,以便更好利用反补贴措施保护国内产业及应对国外滥用反补贴措施,在这过程中要力求相关规定与国际接轨.
另一方面,调整我国的补贴政策和有效利用符合世贸组织原则的补贴.首先要取消禁止性补贴,符合《补贴与反补贴措施协定》的要求.在取消禁止性补贴的同时,我国应将补贴方向直接指向生产要素补贴.譬如,降低能源价格,培养人力资源,加大科研投入,营造公平竞争环境.通过这类补贴,既可以提高企业国际竞争力,又不会招致其他成员提起诉讼.其次,有效利用符合世贸组织原则的补贴.世贸组织《补贴与反补贴措施协定》虽然规定了许多禁止性补贴,但还是给各成员留下很大的补贴空间,各成员可以充分有效地利用可诉补 贴和不可诉补贴对国内经济进行补贴.另外,根据我国经济发展不平衡的特点以及生态恶化的现象,我国可增加对西部落后地区和环境保护方面的补贴.再次,充分享受发展中国家的特殊待遇,适当保护国内企业.我国是发展中国家,应当杜绝红色补贴,合理利用黄色补贴,充分利用绿色补贴来发展国内企业,提高我国出口产品的竞争力和市场占有率,维护我国企业的正当贸易权利.
(二)行业方面
行业协会在反补贴中的作用与其在反倾销中的作用同样重要.由于补贴是政府行为,在解决反补贴争端中,起诉和应诉主体是政府和行业协会.
一方面,要求行业协会利用掌握行业信息的优势,与政府、企业一道,构筑反补贴预警体系,密切注意贸易伙伴的反补贴动向,包括对重点敏感出口产品要做好出口价格、出口国家和地区的监测工作和价格协调工
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作,尽早化解贸易风险,以防止国外可能出现的反补贴调查.另一方面,一旦出现了国外的反补贴调查,应帮助企业积极应对.目前,国内企业对于行业和产品补贴信息的收集及技术性整理工作相对滞后,一旦发生反补贴调查.我国企业的应对难度十分巨大,容易导致被征收高额反补贴税.因此,行业协会就要注重信息的收集和整理,一旦发生反补贴调查,协助企业应对.再加上由于反补贴的有关答卷涉及多个部门、多个行业的信息,有些问卷的专业性较强,单靠任何一个部门要想按时、圆满地完成政府答卷以及应对核查等工作,都是十分困难的,行业协会应与政府以及企业各部门协调一致共同应对.
(三)企业方面
首先,虽然反补贴针对的是政府行为,但是最终目的是限制企业的低价销售,如果企业出口产品主要的竞争优势不是价格,而是质量和品牌,那么招致反补贴诉讼的可能性将会有所降低.为此,企业应主动调整和完善自身的出口战略,加大科研开发的投入,依靠科技创新来提高自身的竞争力.
其次,企业一旦遭遇反补贴调查,应积极应诉,经验表明,积极应诉的企业最后所征收的反补贴税要远远低于不应诉的企业.如加拿大队我国部分铜管件实施反补贴调查,我国共有25家企业涉案,初裁结果是,应诉企业的反补贴税为17％,而其他非应诉企业则高达68％.这说明,应对国外反补贴调查,国内企业要像应对反倾销一样,应积极应诉.
最后,有条件的企业可以加大对反补贴法规的研究和相关人才的培养.与反倾销相比,一是很多企业对反补贴还比较生疏,应对国外反补贴的实践经验少,专业人才缺乏：二是反补贴本身就比较复杂,涉及的信息收集难度很大,所以一旦发生反补贴调查,中国的应对难度大,容易导致被征收高额反补贴税.因此,企业要尽快熟悉游戏规则,这就要求通过培训,深入普及WTO有关补贴与反补贴措施的法律法规知识,同时加大培养从事反补贴措施调查和应诉的高级人才,以应对可能出现的各种情况.