美国实施贸易保护主义的因素

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20世纪80年代末90年代初,美国对外贸易政策从传统的自由贸易转向了所谓的公平贸易和战略性贸易,贸易保护主义也出现抬头的趋势,美国的超级“301”条款、“201”条款,将使得贸易保护的手段出现了合法化、制度化的特征.美国作为中国最大的贸易伙伴国,研究其对外贸易保护主义从而造成贸易摩擦的各种因素,对于中国具有很强的现实指导意义.

本文根据目前学术界对美国贸易政策研究的相关文献,对美国实施贸易保护主义的因素进行梳理,将影响美国贸易政策的因素分为两大类进行分析.第一类是美国国内政治经济因素,包括考察景气类经济指标,如企业开工率、经济增长率、失业率等,美国不同行业的院外活动、政策决策程序等,分析总结这些因素与美国对外贸易摩擦之间的关系,从中找出影响其贸易政策制定的国内主要因素；第二类是美国所面临的国际因素,通过考察诸如进口渗透率、贸易差额、汇率等指标,分析美国所面临的外部国际经济环境的变动对其保护贸易政策取向的影响.

美国国内政治经济因素

1．生产能力利用率和行业利润

国内生产能力利用率是引起美国启动贸易保护措施（包括反倾销、反补贴税、以及安全保障）的一个重要指标.通过对美国1949-1979宏观经济变量是否影响安全保障申诉的数量以及美国国际贸易委员会（ITC）关于损害调查决策的考察研究表明,高失业和低生产能力利用率的不景气时期安全保障案例较多.对1974-1983影响美国ITC安全保障决策的经济因素分析发现,产业利润的短期变化和立案前5年平均就业变化率影响最为显著.Baldwin和Steagall（1994）分析了美国ITC实施反倾销税、反补贴税以及安全保障措施决策的经济因素,研究表明,在启动安全保障措施的损害调查中,行业利润和就业下降有利于国际贸易委员会得出严重性损害的决定,但是并没有清楚的区分由进口增加引起的损害与其它因素引起的损害；在反补贴税和反倾销案例中,产业量和生产能力利用程度等这样的经济因素被纳入实质性损害的决策中,但是其它被认为对实质性损害有肯定效果的因素（比如非公平进口与消费的比例）却似乎无足重轻.在美国经历所谓的“1998钢铁进口危机”时期,美国国内钢铁产业的生产能力利用率最低时不到75%.

2．失业率

充分就业是宏观经济政策的一个重要目标.失业率的上升必然会对国内政治和经济产生压力.就美国而言,在政治层面,失业率的上升必然会影响到对总统的任期和大选造成压力,而且相关产业的利益集团会展开各种院外活动,从而对国会、贸易委员会以及商务部贸易政策的制定产生影响,这一点我们在后面政治和制度因素中还会展开.在经济层面,失业率的上升会使社会总生产能力利用不足,降低国内的有效需求,从而导致经济进入衰退的恶性循环.所以,失业率上升时,政府倾向于实施贸易保护政策减少进口,保护本国产业,同时扩大内需.相关研究表明,失业率与美国反倾销立案数目密切相关,失业率越高,反倾销案件越多,另外,研究还发现,失业率、汇率、进口渗透率以及1984年法案变化与涉及反倾销案件商品的数目密切相关,同时也与获得损害决定的反倾销案件数目密切相关.

3．经济周期

一国经济的整体景气情况也会影响到该国与贸易伙伴国之间的贸易往来,关于经济周期,一般用经济增长率这一指标来反映.对美国1990－2002年的反倾销立案的研究表明,从短期（1年）看,平均经济增长率的变化对反倾销立案数目的影响不显著；从长期（3年）看,反倾销立案前三年美国的平均经济增长率下降一个百分点,反倾销立案数目增加91％.这表明美国短期的宏观经济形势变化对反倾销数目的影响不大,但是较长时间的经济增长形势的变化对反倾销立案数目影响比较显著.Prusa和Kter（2003）的研究结果也表明,实际GDP增长率与反倾销立案数目呈显著的负相关,即在美国经济扩张阶段,反倾销的立案数目会下降；相反,美国经济遭受衰退时,反倾销立案的数目会增加.在衰退时期,一方面是由于美国国内需求不足,本国厂商需要寻求保护以防止外国产品大幅进入本国市场造成严重的产业损害以及相应的连锁效应――失业率的攀升,从而对美国国内经济衰退雪上加霜；另一方面,通过征收反倾销税实施贸易保护可以将原来的一部分进口产品需求转为对本国产品的需求（即贸易转移效应）,从而拉动美国本国的内需,扭转本国经济下滑的趋势.

4．利益集团的院外活动

保护贸易的政治经济学分析告诉我们,各种利益集团在贸易政策的制定中扮演着重要角色.在美国后冷战时期,围绕美国对华政策问题进行游说的最具影响力的利益集团包括： （1）企业集团,比如全国制造商协会、美国商会、企业圆桌会议、美国贸易紧急委员会等,他们支持对华贸易最惠国待遇；（2）劳工集团,出于对美国就业冲击的考虑,他们常常主张限制对华进口；（3）公共利益集团,他们关注一些非经济性或非职业性的问题；（4）外国政府和外国企业,他们雇用职业游说人员为自己工作,影响美国政府的对华政策,从中获得政治或经济利益.对国际贸易委员会的裁决是否受政治影响的检验发现,如果某个行业中的企业在参议院贸易委员会成员的管理之下,那么最终的决定极可能是确认反倾销成立,但是如果某个行业处于上下两议院的贸易小组委员会的成员管理之下,则极可能得到不采取反倾销措施的裁决.美国国会虽然将裁决权授予国际贸易委员会,但是国会议员们仍然在寻求对这些官僚机构裁决权的影响力,国会对实际的贸易政策决定具有很大的影响力.这种对贸易政策决策的政治压力来自于众议院代表（Oversight representation）和政治行动委员会（Political Action Committee, PAC）,而正是行业力量创造了这些政治压力.

5．美国贸易政策管理机构和贸易法规的变化

美国当局对外贸易政策制定主管部门和反倾销法律条款的变化也会对美国和贸易伙伴国之间的贸易往来产生重要影响.对二战以来的美国反倾销案例研究表明,美国近一二十年以来反倾销案例上升的原因之一是上世纪80年代初卡特政府委任美国商务部取代财政部负责反倾销事务,包括判定是否存在“低于公平价值（less than fair value, LTFV）”销售,从而决定是否有倾销行为.这一替换的原因在于财政部对反倾销申诉表现得相对冷淡,而商务部对国内企业的保护诉求更热情一些；另外,上世纪70和80年代美国国内对反倾销措施的需求增强,国会通过了各种立法改变反倾销法的特征,比如,1984国会修改了反倾销和反补贴税法,新的关税和贸易法案要求国际贸易委员会在调察倾销并做损害决定的时候,要将所有应诉国的进口累计来判断是否有倾销行为,这鼓励了美国企业同时对多个国家的同种商品进行反倾销申诉.实证研究表明,1984年反倾销法案条款的改变（即累计要求）对进入损害决定阶段的案例数目具有正效应.自从1984年该法案实施,超过50%的反倾销和反补贴案例调用了累计条款,累计条款的实施增加了20-30%的确认损害裁决,涉及累计的案件中,大约1/3由于该累计法案的实施而使国际贸易委员会从否认损害变为确认损害.

美国面临的外部国际因素

1.世界经济发展失衡

特定时期的世界经济发展形势往往直接影响了贸易摩擦发生的数量.进入新世纪以来,世界主要经济体都不同程度的经历了经济衰退,世界经济发展失衡加剧.美国经济经历的上世纪90年代的“新经济”高速增长后,从2000年下半年开始急剧降温,2001年3月正式陷入衰退；日本在经历了20世纪90年代“失去的十年”后,进入21世纪不仅不见起色,反而陷入了更加严重的通货紧缩和经济衰退；欧盟经济也一直处于低速增长,按欧委会的统计,2001年欧盟的经济增速仅为1.7%,是欧盟自90年代初经济衰退以来的最低水平.从历史经验来看,世界经济发展状况的好坏与贸易保护主义呈负相关：世界经济的发展状况走好,则贸易保护主义呼声较弱；反之,世界经济走向衰退或失衡,则贸易保护主义呼声较高.因此,在世界经济疲软的总体趋势下,作为世界贸易自由发展的最大障碍的贸易保护主义的重新抬头,不可避免地要导致贸易摩擦的频繁发生和不断升级.仅以反倾销为例,全球反倾销案变化与世界经济的发展方向相反,但反倾销案变化比世界经济趋势滞后1年,也就是说全球反倾销案是受上年世界经济状况影响的.

2.进口渗透率

进口渗透率（Import Peration）,作为衡量来自外国竞争程度的一个指标,指的是进口在国内总需求中所占的比例,其计算公式为：进口渗透率等于进口/（本国生产+进口-出口）.一般认为,某行业的进口渗透率越高,则该行业要求保护的愿望越强列.这一指标作为影响反倾销启动的一个重要的宏观经济变量主要有三方面的原因：首先,进口渗透率的提高意味着或者可以被认为是来在外国竞争的加剧；其次,要证明实质性损害需要有相关产业经历了进口的急剧增长的证据；最后,新的WTO反倾销守则（Antidumping Code 1994）强调,申报国必须确认倾销进口和申诉产业所遭受损害之间因果性关系.比如,美国的钢铁行业经历了所谓的1998钢铁进口危机,除了前面所说的生产能力利用率下降以外,进口渗透率在上世纪90年代也大幅提升.90年代初,美国钢铁行业的进口渗透率达到了1980年以来的最低水平,大约17%左右,1994年达到25%,1998年达到30%以上,超过了1984年的最高水平（当时导致了自愿出口限制协议的实施）.进口渗透率的大幅上升使美国国内钢铁制造商的市场份额大幅下降,连续的亏损使6家企业在1998年倒闭.这些进口对国内产业的巨大冲击导致了美国对其钢铁产业启动特殊保障

措施.

3.美国贸易逆差

自1970年代以来,美国除了1973、1975年为小额顺差外,其余年份均为货物贸易逆差,而且趋势在不断扩大.根据美国商务部的统计,2005年,美国货物贸易逆差由2004年的6503.9亿美元升至7665.6亿美元,其中,中国是美国的第一大贸易逆差来源国,占到了26.3%.美国对华的贸易逆差一直是美国当局关注的一个焦点.1983年美国对中国开始有逆差3亿美元,而2003年则攀升至近1240亿美元,20年增长了413倍.美中巨额贸易逆差的根本原因在于中美两国的要素禀赋和技术水平所决定的贸易结构的差异性.美中巨额的贸易逆差导致了两个问题,一方面美国认为中国利用不合理的汇率政策向美国低价倾销,增加了美国的失业,损害了美国经济的良性发展,对向中国政府施压,要求人民币升值,另一方面,美国政府开始采取一些保护主义的政策,中美贸易摩擦频繁发生.之所以美国近年来对华存在巨额的贸易逆差,除了因为中国商品相对于美国商品比较强的竞争力以外,人民币对美元的钉住汇率制使美国无法通过对外贬值来改善贸易收支.

4.汇率

汇率是影响各国产品在国际市场上竞争力的一个主要因素.从理论上讲,强硬的本币（或者本币升值）的后果是,外国的出口商出口到本国的产品的运输费用会上升,从而进口品在本国国内市场的售价也会上升,相应的该产品低于公平价值（LTFV）定价的可能性减小了,从而更不容易被确认为倾销.但是从直观上讲,本币升值会降低本国产品在国际市场上的竞争力,从而增大本国启动贸易保护的倾向.对美国1990－2002年的实际汇率和反倾销程序启动的研究表明,美元实际汇率升值和反倾销立案数目在当期效应上呈正相关.其他学者对1980－1998年美国的反倾销案例的研究也得出了类似的结论,美元升值会刺激美国实施反倾销这种措施,以弥补美国产品在国际市场上的竞争力的下降,同时对美国本国市场和相关产业实施了很好的保护.就中美贸易摩擦而言,人民币对美元实行的是有管理的盯住汇率制.这大大妨碍了美国通过美元贬值从中获得好处,尤其是美元贬值并不能改变美国产品与中国产品的相对竞争力,从而在贬值过程中无法从中国获得预期的效果,因此,汇率也成为中美贸易摩擦的关键因素.

应对美国贸易保护主义的思考

当前国际贸易摩擦的数量、范围、形式、以及所产生的影响在不断扩大,针对中国的贸易摩擦也呈上升势头,中国已经进入了贸易摩擦高峰期.中国的出口竞争力主要集中在劳动密集型产品上,而在技术含量较高的高附加值的产品上,我国与发达国家仍然存在较大的差距；美国采取贸易保护主义的原因既有经济方面因素（包括经济增长率、生产能力利用率、汇率、进口渗透率等）,又有政治和制度方面的因素（包括WTO规则、利益集团的院外活动、贸易政策法规的变化等）.针对这些因素,我们应从政府、行业、企业三个层面上对发达国家贸易保护采取相应的对策.

第一,从政府层面讲,包括对外和对内两个方面.对外,我国政府应该努力为本国企业在国际市场上赢得一个比较公平的竞争环境,提高中国在国际事务和国际组织（尤其是WTO）中的话语权,积极参与国际经贸规则的建立,将中国面临的贸易争端纳入到WTO多边框架下解决,而要防止中国的主要贸易伙伴（尤其是美、日）将双边贸易摩擦纳入其国内法的框架下.同时,要研究以美国为代表的主要发达贸易伙伴国的贸易政策走势和特点,加强对话和磋商,通过国际组织和政治外交等渠道对外国贸易政策施加影响.对内,我国政府应建立起符合国际惯例的贸易救助机制,借鉴国外成熟的贸易救助机制经验,加快与贸易摩擦相关的产业损害预警机制的建设,健全应对贸易摩擦的快速反应机制,完善我国政府实施反倾销、反补贴、保障措施以及技术性贸易壁垒的法律法规体系.我国许多企业对国际间产品标准在制订及立法程序等方面的信息都缺乏了解,政府应该建立全面的国际经贸咨询服务机制,积极组建专门的中介组织、咨询企业或机构,开展全面的国际经贸咨询服务.另外,政府还应从财政、税收、产业政策等方面鼓励和支持达到国际环保标准的出口企业的发展,从而提高我国出口的质量,优化出口结构.

第二,从产业层面讲,中国的各个产业（尤其是以出口为主产业）应该建立组织规范的企业和行业协会,通过行业协会的集体话语权来维护行业和企业在国际市场上的利益.应该建立以企业和行业协会为主体的应对贸易摩擦的新机制.该监测预警机制应力求：管理手段先进,信息渠道广泛,资料传递迅速,调查研究充分,立案反应及时.不仅要把有关工作的重点由事后处理转向事先预防,而且要努力将出现的问题解决在萌芽状态.行业协会还应该在各主要贸易伙伴国设立常驻机构,密切关注国外针对本行业的各种立法和政策措施的出台,对本行业的东道国竞争对手进行跟踪调研,包括贸易伙伴国的相关行业的就业率、进口渗透率、市场结构等,建立权威的国际市场信息数据系统,及时为本国企业提供本行业最新的国际行情动态信息和数据,在必要时投入一定的成本,可对贸易伙伴国贸易政策制定当局进行游说.另外,行业协会还应该按照国际标准来制定本行业的行业标准,建立统一规范的产品认证体系,认真学习和研究国际上先进的技术及标准,不断拓展认证的范围,从初级制造业向高科技制造业和服务业扩展,将环境保护标准（ISO14000国际认证）和专业安全卫生标准（OHSAS18000国际认证）等纳入出口行业的发展战略和行业规范中,以避免国际绿色壁垒和技术壁垒对我国的出口的制约.

第三,从企业层面讲,当企业

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从根本上讲,提高产品质量、树立国际品牌才是我国企业冲破贸易壁垒打开国际市场的必由之路.我国的出口企业应该树立国际视角,走国际化道路,努力适应国际标准,同时提高自身的管理和创新能力,在国际市场上树立自己的品牌,以品牌参与国际竞争,由“以廉取胜”转到“以质取胜”上来.企业应该积极配合行业协会和我国外贸部门,加强预警工作,积极送报相关数据,及时做好贸易争端的对外交涉和应诉工作.