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春夏交替之际,中国自贸区谈判亦面临“换季”挑战.
经历多年联合研究,中日韩FTA（自由贸易协定）谈判即将启动.这是中国第一次与大型发达经济体进行类似谈判,中国将如何面对FTA“升级”?近期各类闭门会议涉及的相关议题,再次引发各界对中日韩FTA的关注.
5月13日,第五届中日韩领导人会议期间,中日韩三国共同宣布将于年内正式启动自由贸易区谈判.据《财经》记者了解,此次中日韩FTA将成为一个“高水平”的自贸协定,其结果将在多方面区别于中国以往已经建成或正在谈判的自由贸易区.
所谓“高水平”,意味着未来中日韩FTA中将不仅包括货物贸易协定,还将同时签订服务贸易与投资条款.此外,颇受外界关注的是中日韩FTA谈判中,中国将首次面临大量高标准制度协定谈判的挑战.
与十年前中国加入WTO的痛苦博弈相同,中国又一次站在贸易政策选择的十字路口.一旦接受同世界最发达经济体制度规则的邀约,中国将在未来的“开放”中深化改革、借助外来动力完成经济转型,但如何在贸易、投资规则的开放中避免过多让渡国内高端制造业和服务业的市场,“为他人做嫁衣”,需要中国对自身产业与FTA的发展趋势重新审视.
中日韩自贸区谈判启动之前,面对FTA的升降梯,何去何从,颇费思量.
“自贸协定”攀高
中国对FTA并不陌生.迄今,中国已和新西兰、智利、巴基斯坦、秘鲁等国家和地区签订了自由贸易协定.2010年,中国签订的首个FTA——中国东盟自由贸易协定已全面启动.然而是否能将中国此前在签订FTA中积累的经验和模式,应用于中日韩FTA之中,尚存疑虑.
此前中国—东盟自由贸易区谈判中,将农产品定为“早期收获”项目,率先于其他领域降低关税.与此不同,中日韩FTA将签订投资协定,作为启动自贸区谈判的先决条件.据了解,中日韩投资协定将成为“高水平”的投资协议,这在三国为启动FTA谈判而刚刚签署的《中日韩三国关于促进、便利和保护投资的协定》（下称《投资协定》）中,已经可见一斑.
中国社科院亚太与全球战略研究院区域合作研究室主任王玉主表示,中国在与东盟、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁和哥斯达黎加签订的FTA中,已包含单独的投资章节.
但此次《投资协定》谈判过程中,日方提出,按照中国以前签订的投资协定水平,再签订中日韩投资协定意义不大,“中日韩投资协定应该是采用负面列表, 并允许三国企业享受准入前国内待遇的高水平的投资协定”.
所谓“负面列表”（否定清单）,意味着 “不列入即开放”.中国需要列明现在及将来与协定背离的保留措施,除此以外的其他部门都必须开放.而准入前国民待遇,其核心是给予外资准入权,即取消对外资企业设立及并购的审批.
这与中国现行外资管理体制存在根本性冲突.
据了解,中国刚刚修订并于2012年1月30日起施行的《外商投资产业指导目录》中,将外商投资项目划分为鼓励类项目、限制类项目和禁止类项目,新《目录》总条目473条中,鼓励类354条、限制类80条、禁止类39条,邮政公司、信件的国内快递业务,图书、报纸、期刊的出版业务等等均在禁止类项目之列.采用负面列表及准入前国民待遇,意味着中国需对国内体制进行大尺度改革,正是这种“高要求”,使得《投资协定》谈判一波三折,FTA启动时间也一再“迟到”.
5月13日,中日韩《投资协定》签署,但对负面列表及准入前国民待遇的争论并未尘埃落定.王玉主表示,对此两项,《投资协定》中中国尚未作出承诺.此《投资协定》不等同于今后自由贸易区谈判中投资协定的文本,只会作为投资协定的基础,因此今后中国仍然面临着谈判“高水平”投资协定的压力.
发改委对外经济研究所国际经济合作室主任张建平指出,由于中日韩目前签署的投资协定与自贸区中的投资协定谈判属于两种协议.前者已正式签署并即将实施,后者按惯例应当是在货物贸易和服务贸易协定签署之后再进行更加深入的谈判,预计将会是几年之后的事.未来自贸区中的投资协议是否会在现有协议基础上进一步深化或突破,一方面,将取决于未来中日韩三国贸易投资关系的紧密程度,另一方面,取决于三国政府之间能否进一步推进互信与合作.
除投资协定外,FTA中通常所包含的另外两个领域——货物贸易与服务贸易中,中日韩FTA亦将“高于”中国已签订的自贸区协定.由中日韩官产学三方共同主导研究做出的“中日韩自由贸易区可行性联合研究报告”在结论部分已明确表示,“未来中日韩FTA将是一个内容全面的高水平协定.”
未来高水平FTA谈判中,中国势必将不断面临日韩对中国投资及服务贸易深化开放的高要求,然而这并非是日本及韩国对中国的“特殊待遇”.
据了解,目前日本与其他国家或地区签订的区域贸易协定全部为EPA（经济伙伴协定）,而非FTA.相比传统FTA,日本倡导的EPA除削减货物贸易、服务贸易关税外,还涉及知识产权保护、投资规则、人员交流规则、港口通关标准化等多项制度安排,且这些制度安排的谈判蓝本通常由日本提出.
中国现代国际关系研究院全球化研究中心主任刘军红表示,对于中日韩FTA,日本同样期望能够达到EPA的“高水平”,但由于对EPA中国目前还很难接受,日本可能将EPA拆解开来,如在《投资协定》中日本要求的否定列表方式等,就是日本把投资规则剥离出来,先进行谈判.
除否定列表及准入前国民待遇,今后中日韩FTA将对政府采购、知识产权、环保和技术标准等更多制度规则进行谈判,在刘军红看来,“当这些碎片聚合到一起,中日韩FTA有可能变成另一个EPA.”
在中国已经签订的FTA,如中国—东盟FTA中,也已涉及知识产权保护、可持续发展等领域,但多是方向性指导,而非有约束力的强制性规则.张建平表示,中日韩FTA谈判中,由于日韩目前已经谈判了很多RTA（区域贸易协定）或者EPA,日韩势必将在这些制度安排上提出更多的相关要求.
由发达国家主导的FTA正在涉及越来越多的制度安排.FTA最初源于WTO给予区域贸易安排的“例外”,即允许签订协定的成员彼此给予的优惠待遇,不必按照WTO最惠国待遇原则给予区域外的WTO成员.
相比WTO条款中最初的规定,如今的FTA已经“变异”.WTO中规定发达国家与发展中国家谈判FTA时,发达国家应当开放所有贸易领域,实行零关税,发展中国家可以有所保留.在刘军红看来,FTA应当是围绕削减关税的贸易协议,而发达国家正在将FTA升级,变为一种制度安排.WTO多哈谈判遇阻后,FTA正在成为发达国家排除非贸易壁垒,推动高端制造业、高端服务业和投资自由化的主要途径.
“FTA的复杂程度与综合性都在加强.”张建平表示,这是FTA的发展趋势.除传统的货物贸易协定谈判、服务贸易协定谈判、投资协定谈判,目前发达经济体正在为自由贸易协定注入越来越多其他内容,包括环境保护、劳工标准、知识产权保护和政府采购协议等.TPP可以说是这方面的典型案例,也就说所谓高标准、无例外的FTA.中日韩自贸区肯定不会达到TPP那样的高标准,但是日韩也会在相关领域,特别是政府采购协议方面,与投资协定中的准入后国民待遇要求相挂钩,提出具体要价.
通过区域贸易协定贸易新规则,从美国所倡导的TPP（跨太平洋伙伴关系协议）可见一斑.
TPP力图达成无例外的综合性高标准自由贸易协议,谈判涉及劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、原产地标准、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施、透明度、文本整合等多项制度安排.刘军红表示,TPP若分为21大类条款,除1项关税安排,其余20项条款都将是制度统合协定.