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摘 要：金融危机催生了全球范围内的贸易保护主义,贸易保护措施的滋生和泛滥,暴露了WTO在限制贸易保护主义方面存在缺陷.为了应对贸易保护主义,WTO规则应该进行相应修改.文章力图从贸易保护措施的合规性、合理性分析上得出WTO规则中存在的漏洞,并试图针对wT0规则的缺陷加以修正完善.
关 键 词 ：金融危机；贸易保护主义；WTO规则
中图分类号：F752.02
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2010)10--0022-06 收稿日期：2010-05-10
2008年以来,席卷全球的金融危机将世界经济带入了“严冬期”,全球范围内的贸易和资本流动都出现了明显的下滑.在各国纷纷出台反危机的经济刺激计划的同时,贸易保护主义也乘虚而入,无疑令处在复苏中的全球经济遭受挫折,多边贸易体制与规则也面临严峻考验.本文在分析当前贸易保护主义的现状和特点的基础上,针对不同类型的贸易保护措施,从合规性和合理性的角度分析WTO规则中存在的漏洞,并提出修正意见.
一、当前国际贸易保护主义的现状和特点
自全球金融危机爆发以来,各国经济出现严重衰退甚至危机,实体经济遭受到巨大冲击.为了应对日渐深化的金融危机,保护国内市场和就业,各国政府在运用财政金融政策应对挑战的同时,纷纷采取贸易保护政策加以配合.2009年以来,贸易保护主义倾向在世界范围内抬头,贸易保护案件数量明显攀升,形式和手段也趋于多样化(WTO,2009).根据GTA(Global Trade Alert)数据库的统计,从2008年11月1日开始至2010年2月1日,世界各国采取了713项贸易措施(包括493项已实施措施和220项待实施措施),其中仅有88项是贸易促进措施,却有365项是明确的贸易限制措施.
表1针对G20国集团国家考察了实施数量排名前6的贸易措施.从中可以看出,主要的贸易大国较多地采用了贸易救济措施和国家救援的方式实行保护,传统的关税措施、非关税壁垒和出口补贴仍然占据重要位置,政府采购成为了贸易保护的新焦点.此外,欧盟、俄罗斯、印度等国是实施贸易保护措施较多的国家,说明它们并没有很好地履行在2009年召开的伦敦峰会和匹兹堡峰会上做所的共同反对贸易保护主义的承诺.
本次危机中出现的贸易保护主义措施不仅数量较大,而且还呈现出鲜明的特征：第一,贸易壁垒的形式呈多样化趋势,在手段上更是层出不穷.例如2009年6月份以来,美国、法国等国通过国内立法单方面征收碳关税；与H1N1病毒相关的贸易壁垒也浮出水面.第二,利用贸易救济措施实行贸易保护的案件范围扩大,数量激增.据WTO秘书处统计数据显示,2009全年全球共发起反倾销调查的数量达437起,为2008年2.1倍(2008年全球共新发起反倾销调查208起),是迄今为止发起反倾销数量最多的一年.第三,贸易保护措施常常与国内经济刺激计划挂钩.根据GTA数据库的统计,国家救援在所有的贸易保护措施中占据首位,另外政府公共采购措施也与经济刺激计划密切相关,成为政府支持国内产业计划的一部分,例如众所周知的“购买美国货”条款.
二、现行WTO规则下贸易保护措施的使用
在WTO各成员方的经济发展不平衡的情况下,完全的贸易自由化不可能一蹴而就,需要按照一个循序渐进的过程逐步发展.WTO在尽力促进市场开放和贸易自由化的同时,允许适度的贸易保护,这是对后起步国家国内产业的合理保护.
(一)现行WT0规则对贸易保护主义的规制,
1.WTO允许的贸易保护措施.总的来说,目前各国实行的大部分贸易保护措施都是WTO规则的框架内所允许的,但必须满足WTO规定的条件.对于关税,WTO允许其存在,但要逐步减让,各成员政府承担不得征收高于它在关税减让表中所承担的约束某种产品关税税率的义务.技术壁垒、绿色壁垒等非关税壁垒都是WTO规则所允许的,但是必须满足协议的严格规定,国内相关法规和标准的制定不能以限制贸易为目的,需适用最惠国待遇和国民待遇等GATT基本原则.反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施在满足WTO规定的法律条件下是被允许的.此外,WTO允许的贸易措施还包括涉及海,关与贸易管理的海关估价、装运前检验、原产地规则、进口许可程序、幼稚产业保护措施等.
2.WTO所禁止的贸易保护措施.WTO禁止某些贸易保护措施的使用.这些措施都是比较严厉的或对国际贸易限制或扭曲作用较大的措施,它们已经逐渐被关税这类高透明度的措施所取代.例如,数量限制一般情况下必须被取消,在特殊情况下可以使用,但规定了严格的适用条件.根据《农业协议》,在各国边境上广泛使用的对农产品的所有保护措施,包括数量限制、进口禁令或其他非关税措施,现在已经被进口关税取而代之(曹建民、贺小勇,2004).在补贴方面,根据《反补贴协议》,禁止性补贴(包括出口补贴和进口替代补贴)也是WTO所禁止的保护措施,但是这一禁止并不适用于初级产品领域.此外,涉及与贸易有关的投资措施中的当地含量要求、进出口贸易平衡、限制进口等措施也为WTO规则所禁止采用.,
3.WT0规则所存在的“灰色区域”.除了明确规定的允许和禁止的贸易保护措施以外,WTO规则中尚存在一些没有明文规定、规定不明确或缺乏有效约束的“灰色区域”,这给了贸易保护主义以较大的可乘之机.自愿出口限制具有浓烈的贸易保护色彩,它和配额等数量限制措施具有同样的效果,极大地扭曲了国际贸易,恶化了贸易环境.在政府采购方面,目前规范性的《政府采购协议》仍不属于强制性多边协议,倘若不是该协议的成员,无法获得成员国内部之间政府采购领域的国民待遇和非歧视性政策,而且政府购买供自用的货物被排除在GATT管辖范围之外.另外,与技术标准、环境标--准、劳工标准、竞争政策、外汇限制、汇款限制、当地股份要求等相关的保护措施也包含着一定的灰色因素.
(二)WT0框架下贸易保护措施的合法性和合理性
WTO允许适当的贸易保护,但是在本次金融危机中,这些合理保护的条款却成了贸易保护主义“合法”的生存土壤,常常被用来作为进行贸易保护的法律依据,使得许多标榜“合规性”的措施在实施过程中隐藏着深层次的不合理.除了国家救援措施属于对国内产业进行危机时的紧急救助,不涉及贸易领域,没有违背现行多边贸易规则以外,笔者将针对本次危机中出现的五种主要类型的贸易保护措施进行合规性和合理性分析.
1.关税措施.关税措施历来是实行贸易保护的重要手段,但是由于透明度较高,渐渐取代了数量限制等严厉保护手段,减让协议的签订也使得关税对贸易的限制作用逐渐削弱.自1947年10月关贸总协议签署以来,GATT共进行了八轮关税减让谈判,GATT第2条、第28条以及第28条附加条款对关税减让表和进行多边贸易谈判的方法作了原则规定.关 税减让表约束下的关税水平称为约束关税,各成员征收的关税均不得高于其在减让表中的承诺的约束关税水平.但各国在实际规定关税税率的法规中仍具有一定的自由空间,具体实施过程中所征收的关税(实施关税)只要不高于约束关税,就不和WTO协议相抵触,在此范围内关税水平的变动是被WTO所认可的.
2.技术性壁垒、绿色壁垒.本次金融危机期间各国所实施的非关税壁垒措施中,技术性贸易壁垒以及卫生和植物检疫措施(如与H1N1病毒相关的猪肉出口限制)占主要地位,在数量上和种类上都有所上升.例如,2009年7月2日墨西哥对“黄龙病”的蔓延采取的贸易措施；2009年6月3日俄罗斯对源自美国的猪肉采取进口禁令.
有关技术性壁垒、环境保护、卫生检疫措施的非关税壁垒措施主要体现在第20条(b)项和(g)项,以及乌拉圭回合达成的《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)与《卫生与动植物检疫措施协议》(SPS协议)中.虽然有些非关税壁垒与GATTl994第20条的要求相悖,但是这些仅表面上符合WTO规则的贸易壁垒措施和合理的贸易壁垒相互渗透,很难从中区分出来每种非关税壁垒措施的主观意图.发达国家利用经济水平差距造成的不同环境标准、技术标准,极力与贸易机制紧密挂钩制造新的贸易壁垒,从而抵消发展中国家资源与廉价劳动力方面的比较优势,以保持其在国际多边经济贸易领域的主导地位.本次危机中发达国家更是大量利用非关税壁垒实施歧视性待遇,保护本国产业.不管贸易壁垒的种类如何,众多的贸易措施都是通过巧立名目,达到贸易保护的最终目的,对世界经济的恶化起着推波助澜的作用,我们应该坚决予以反对.
3.贸易救济措施.贸易救济措施是指当外国进口对一国国内产业造成负面影响时,该国政府所采取的减轻乃至消除该类负面影响的措施,它包括反倾销、反补贴、保障措施、特别保障措施等.本次金融危机中,贸易救济措施数量急剧上升,成为支持贸易保护主义的有力手段,为各个国家所竞相采用.
贸易救济措施的相关规则由GATT第6条和第19条、《反倾销守则》、《反倾销协议》、《反补贴协议》(scM协议)等一系列规范性文件组成.根据GATTl947第6条第6款(a)项规定,贸易救济必须保证“倾销或补贴的效果会对国内一已建产业造成实质损害或实质损害威胁,或实质阻碍一国内产业的建立”.而在本次贸易保护主义浪潮中,各国利用贸易救济条款的不明确之处提起大量贸易救济调查,实施贸易救济措施,贸易救济不仅被当作进口方防卫的手段,而且成为了攻击的武器.这些做法无疑超出了必要限度,违背了设立贸易救济条款的初衷.
特别保障措施作为一种新型的贸易救济措施.成为了他国针对中国等少数国家的贸易保护手段.以“轮胎特保案”为例,美国总统奥巴马~'2009年9月11日宣布,对从中国进口的所有轿车和轻型载重轮胎征收为期3年的惩罚性关税.与反倾销、反补贴不同,特保措施针对的是公平贸易,只要特定商品出现进口激增和损害事实就可以提起特保调查；与一般保障措施相比,特保措施针对特定对象国,具有严重的歧视性.特保措施违背了WTO的非歧视原则,成为各国针对中国等少数国家的贸易保护措施,它的存在势必加剧国际贸易摩擦,冲击世界经济复苏的进程.
4出口补贴.根据SCM协议,出口补贴是WTO所明确禁止的不合规的保护措施,但是各国仍然采取了数量众多的出口补贴措施.例如2009年8月21日,巴西减少信息技术出口部门的工资税；2009年4月1日,印度对皮革和纺织部门实施出口奖励.
scM协议将补贴措施分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴.其中,禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴,这些补贴专门用于影响贸易,最有可能对其他成员利益造成影响.出口补贴的直接和最终目的是为了扩大出口,从而增加外汇,或者使出口商在国际市场上取得竞争力,但是这种“以邻为壑”的行为会对外国市场造成损害,扭曲贸易环境,各国相互之间的补贴与反补贴措施很可能会引起贸易摩擦.
5.政府采购.以“购买美国货”为代表,与政府采购相关的贸易措施成为本次金融危机中贸易保护主义的新形式.与经济刺激计划相联系,相当数量的国家都主张在政府采购中优先购买国货. 关于对政府采购行为的约束,GATT第3条第8款(a)项明确规定了政府采购对国民待遇的例外.《政府采购协议》作为只对签字国生效的诸边协议,也是规定各国政府采购行为的重要规则.以“购买美国货”条款为例分析,虽然美国的购买国货条款引起了各国的强烈质疑,但就实质上来分析,这一条款却是对WTO规则的合理利用.对政府采购行为的约束主要体现在《政府采购协议》上,这一协议是对缔约国与政府采购相关法律、法规、程序或做法的一般要求,并非具体指令,具体到缔约国哪些法律、法规或做法应符合该协议,则取决于缔约方承诺.美国在签署协议时充分利用了这种灵活性,只在部分政府机构和政府管理实体上做了不同承诺,进而使得“购买美国货”条款的最后一款“本条适用于符合美国在国际协议下所规定的义务”巧妙地将购买美国货的行为合法化. 政府采购领域的贸易保护,必然导致其他WTO成员的效仿,会有全球范围内扩散的危险.贸易保护主义常常与经济刺激计划密不可分,应对全球金融危机的经济刺激计划若是掺杂了贸易保护主义因素,无疑是一种“无用功”,甚至对全球经济的复苏起到反作用.
三、WTO规则在约束贸易保护主义的漏洞
从以上论述可以看出,本次金融危机中出现的贸易保护主义措施,在WTO的规则范围内大都是合规行为,但是往往假借保护资源环境、保护生命健康等等冠冕堂皇的口号来实施不合理的保护手段.贸易保护主义在规则漏洞中利用正当手段达到不正当的目的,表明在WTO规则下贸易保护仍然有机可乘.下面笔者将针对危机中暴露出的WTO规则在约束贸易保护主义方面的漏洞进行分析.
(一)约束关税水平高于实际关税水平
经过WTO成员多年的努力,WTO成员的实际关税水平普遍下降,然而WTO没有及时在约束关税水平上进一步巩固成果,各国实际关税普遍低于约束关税.这就意味着各国在不违背WTO规则的前提下,可以将关税水平提升到约束关税的水平,这样新的贸易壁垒就形成了.如果世界各个国家都将关税水平提高到约束关税水平,根据Bouet和Laborde的估计,将会导致世界贸易下降7.7％,全球实际产出下降3.53亿美元(2008).如图1所示,进口关税特别是农产品关税的约束关税远高于实际关税,表明实际关税有很大的提升空间,为潜在的关税保护埋下了隐患.
(二)规则中的“灰色区域”为各类贸易保护措施孕育了温床
WTO中的一些协议常常出现概念模糊、界定不明确,有的涉及范围宽泛,有的标准笼统,在执行上存在漏洞,一些国家按照对自己有利的原则去理 解条文,扭曲了WTO的初衷(任勤,2008).这些“灰色区域”突出表现在技术壁垒措施、动物检验检疫措施、环境措施之上.从SPS协议、TBT协议及其他相关内容上看,WTO允许成员方在技术标准、检疫检测标准及环保标准的制定上有一定的自主性,允许成员方制定严格于国际标准的标准.这样,发达国家就可以制定严格的技术标准、环境标准,限制在技术水平、环境标准落后的发展中国家的产品流入,形成了形式多样的非关税壁垒.
政府采购也是WTO规则中的“灰色区域”,乌拉圭回合达成的《政府采购协议》引入了MFN原则和国民待遇原则,从而将政府采购纳入了WTO体系.但其作为诸边贸易协议,只对签字成员生效,没有签字的成员免于受其约束,这在某种程度上仍构成了例外(白光,2002).并且在签订《政府采购协议》时,成员方在签署条款的选择上也有一定自主性,这就使得各国能够在WTO政府采购规则的合理空间中寻求机会,制定有利
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于本国的政策.
(三)贸易救济措施存在缺陷和不完善之处
反倾销、反补贴等贸易救济措施,缺乏具体的量化标准,给滥用贸易救济措施实行贸易保护主义留下了生存空间.例如, “归零法”是美国等少数WTO成员在反倾销调查时估算涉案产品倾销幅度的一种方法.在反倾销调查中,美国商务部在计算倾销总差额时只对正倾销差额进行累计相加,而将存在负倾销的差额算为零,这种做法无疑在计算中人为增加了倾销的幅度.在具体条款的适用过程中,对于补贴、倾销等行为的认定尚有存在争议之处,例如《反倾销协议》对认定倾销的“实质性”“因果关系”等标准规定不够明确,具有一定任意裁量空间,反倾销规则的不完善为滥用贸易救济的措施留下了滋生的土壤.
(四)规则的执行缺乏约束机制
WTO组织的规则被150多个成员所接受,对各成员起到了一定的约束作用,面对各成员间层出不穷的贸易纠纷,WTO提供了一个公诉的机构和平台.不过在目前阶段,WTO的自身力量是有限的,面对形形色色的贸易保护案件显得无能为力.WTO仅按本身的规则对其成员提出义务要求,并不强制性地要求其成员只能干什么或不能干什么.WTO的协议“为国际商业活动提供了基本的法律规则,其本质是契约,约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内”(伍先斌,2005).WTO规定了各成员方的义务,但是缺乏确保义务履行的约束机制,即使各成员方拒不履行自己的义务,WTO也不能对其采取强制措施,在执行力上显得过于单薄.
WTO的三大机制之一《贸易政策审议机制》(TPRM)是世界贸易组织管辖的一项多边贸易协议,WTO利用该机制对各成员方的贸易政策进行鉴定和评估,促进全球贸易政策向更加透明化、合理化方向发展.但是这一机制只能对成员方的政策措施提出批评、表扬或者敦促改正的意见,并没有实质性的约束力和执行力.在金融危机形势下,TPRM的报告已经不能起到对成员的行为的校正作用,其评价和建议在政策制定者手中不过是一纸空文.
四、为应对贸易保护主义,对现行WTO规则的修改
WTO的目的是促进全球贸易自由化,消除贸易保护主义就成为了WTO的重要使命.相对于其他类型的国际经济组织,在消除贸易保护主义方面WTO具有先天的优势.WTO是限制贸易保护的中坚力量,WTO规则是约束贸易保护主义的主要防线,若要对贸易保护主义予以迎头痛击,如何修改完善现行的WTO规则就成为亟待解决的问题.
(一)通过多边谈判进一步降低约束关税水平
面对约束关税水平偏高的现状,WTO应该在新一轮回合的谈判中进一步降低关税水平,压缩成员提高关税的空间,尤其要利用本轮多哈回合谈判,力求在削减农产品关税上得到大幅度进展.目前,WTO成员的农产品平均关税为62％,一些发展中成--员的农产品关税更高,如印度的农产品平均关税就高达114.5％.农业议题谈判是多哈回合谈判的焦点和难点,如果能够在农产品关税削减上达成重要成果,无疑是对关税保护的重重一击,各国在约束关税水平中的任意性空间也会大大缩减.
(二)明确化、具体化WT0规则,减少“灰色区域”的存在
WTO应该对技术标准、环境标准、卫生检疫标准规定更为严格的制定程序和认定规则,而不仅仅停留在这些标准应遵循的原则上.这样技术性贸易壁垒和绿色壁垒的任意性空间就会大大压缩,各国就不能任意制定复杂、苛刻、多变的TBT措施和SPS措施以达到贸易保护的目的,非关税壁垒的数量也会有所降低.在政府采购方面,WTO的《政府采购协议》应该逐步由诸边协议向多边协议发展,要求世贸成员“一揽子”接受,这样只要加入世界贸易组织,成员方就要受该协议约束,避免了各成员方在政府采购领域权利义务的不一致引发各种争端,协议对各成员也将具有更大的约束力.
(三)为贸易救济措施等条款添加更为严格的规定
WTO贸易救济规则所存在的种种缺陷,要求wTO对于规则本身进行相应改革,从而使贸易救济措施具有更高程度的可操作性和透明度,严格限制实施贸易救济使用的条件.在具体的条款中,反倾销规则中要添加倾销幅度的具体计算方法,禁止“归零法”的使用.为防止成员滥用反倾销手段,就必须对现行的认定损害和倾销与损害的因果关系的标准进行修改,进一步明确“实质性”的含义,强化“因果关系”的要求.对于反补贴措施、保障措施的调查实施也要施以更严格的规定,对于其认定、实施程序给予更加详细的规定.最后,要限制特别保障措施的使用.
(四)扩大WT0的职能范围,增强WT0的约束力
为了增强WTO的约束力,要赋予WTO明确的监督各国贸易政策的职权,充分发挥并运用WTO贸易政策监控的“雷达”作用.在现有的基础上,提高贸易监督报告的正确性和及时性,扩大对贸易和与贸易有关的措施的审议范围,加强对这些贸易措施的影响和合法性的评价(陆燕,2009).充分利用贸易政策审议机制,加强贸易政策审议机制的调查、监督、公示等职能,并将贸易政策审议机制和争端解决机制结合,在争端解决中适当引用贸易政策审议的结论,以二者更加紧密的配合加强WTO的约束力.
(五)WT0应该制定应对紧急情况的预案
WTO制定应对紧急情况的预案具有其必要性和合理性.在经济繁荣时期,各国经济发展势头强劲,WTO固然是推动贸易自由化的有效推动力.但是,目下金融危机导致全球经济环境每况愈下,各国政府首要任务是走出低谷,振兴经济,焦头烂额的政策制定者们已经不关心他们所制定的政策是否限制了自由贸易,涉及贸易保护政策手段也会浮出水面.为应对经济萧条带来的贸易保护主义措施,WTO应该制定相应的对策和预案来予以应对.迄今WTO已经散发了三份关于全球贸易措施监督报告,在国际社会引起较大反响,收到了良好的效果.但是这样的监督是不够的,WTO应该制定相应预案,在贸易环境恶化时对经济环境和贸易环境作出迅速反应,通过更加有力的措施遏制可能出现的贸易保护主义.
五、结语
综上所述,金融危机引发了全球范围的贸易保护主义,WTO在提倡贸易自由化的同时允许适当的贸易保护主义,各国实行的大部分贸易保护措施都符合WTO规范,但它们往往是假借不同名义实施的不合理保护手段.WTO在限制贸易保护主义方面存在着漏洞,约束关税水平偏高,存在着“灰色区域”,贸易救济条款存在缺陷,而且缺乏约束机制.为了遏制贸易保护主义,WTO规则需要在众多方面加以完善,WTO应该通过多边谈判降低约束关税水平,制定更为明确、具体的规则,严格规范贸易救济措施,增强WTO的约束力,制定应对紧急情况的预案.总之,作为遏制贸易保护主义的中流砥柱,WTO规则应该力图成为一套严密的规则体系,使得贸易保护主义无缝可钻.
在未来一段时间,随着全球性贸易保护壁垒的不可逆转和金融危机的进一步深化,贸易保护主义在短期内仍然难以消除.反对贸易保护主义任重而道远,不仅需要WTO力量的逐渐加强、规则的不断完善,更需要世界各国通力合作,共同应对.